Cosa decentrare e cosa accentrare? Per il buon funzionamento di un sistema di governo federale (nel nostro caso interno) è necessario che funzionino i "meccanismi di trasmissione" delle scelte pubbliche dai cittadini alle istituzioni rappresentative. Stefano Sotgiu elenca i principi cui il sistema dovrebbe ispirarsi e formula una proposta di regolazione dei processi decisionali.

Nel corso di un recente convegno sul federalismo fiscale promosso dall’associazione Sarditalianieuropei a Sassari, il governatore Renato Soru si è apertamente dichiarato “l’ultimo dei centralisti”. E ha citato a sostegno della sua tesi diversi esempi: dalla produzione di auto alle anagrafi comunali. Su questo c’è da essere d’accordo. Nella produzione di beni o servizi semi-standardizzati il ruolo della concentrazione produttiva, della tecnologia, delle economie di scala, il ruolo del centro, insomma, è fondamentale. Ben vengano nella P.A. banche dati uniche, certificazioni on-line etc… Ma la maggior parte dell’attività delle amministrazioni sta da un’altra parte. Quella dei servizi sociali, del governo urbanistico del territorio, della sicurezza, della tutela ambientale, dello sviluppo socioeconomico. Tutto ciò – che poi è il nucleo essenziale di un settore pubblico moderno – è molto meno standardizzato e richiede governo locale, necessita di decentramento. Centro e Periferia si devono integrare, e questo è possibile a patto che si realizzino alcune condizioni che rappresentano nel contempo un’opportunità per la nostra regione: partecipazione dei cittadini, cooperazione fra Istituzioni, valutazione delle politiche, accountability.

Sussidiarietà reale

Ormai è acquisito che una sussidiarietà che comprenda oltre alle istituzioni locali la società civile e gli stessi cittadini in forme partecipative e di autogoverno, non solo aiuta i Paesi a fornire risposte differenziate e più efficaci a problemi di scala diversa, ma spesso rende possibili politiche che altrimenti non lo sarebbero, basti pensare al ruolo del terzo settore nel welfare. Uno Stato moderno necessita di un forte decentramento, che vada fin dentro i quartieri delle città, che trovi “meccanismi di trasmissione” delle scelte che provengono dal basso ai livelli di governo più elevati e di quelle che da questi ultimi devono arrivare ai singoli cittadini, in un circuito virtuoso di accountability. Il centro ha un ruolo fondamentale in questo: compone le differenti posizioni, coordina, accompagna, sollecita, funge da catalizzatore di decisioni, politiche, programmi. Ciò che non serve è il dirigismo nelle funzioni d’indirizzo, programmazione e controllo. Il risparmio di tempo che pare derivarne è solo un’illusione ottica. Gli studiosi di policy analisys, che guardano agli interi processi decisionali, fino alla fase a valle, quella dell’attuazione, segnalano che la mancata condivisione porta a conflitti, ricorsi, richieste di chiarimenti, di direttive di specificazione. A tutta una serie di routine difensive che allungano – e di molto – i tempi delle riforme. O meglio quelli entro i quali queste dovrebbero iniziare a dare risultati. Il nuovo federalismo può essere una grande occasione di riforma dei processi decisionali. In Sardegna si potrebbe forse fare ancor di più facendo leva sulla specialità regionale. Ma come migliorare i “meccanismi di trasmissione” delle scelte dal basso verso l’alto e viceversa? Ad oggi, purtroppo, gli incentivi sono tutti da costruire. Le leggi elettorali dei sindaci, del governatore, la stessa legge elettorale nazionale hanno creato un sistema che tende al rapporto diretto leader-cittadini, alla personalizzazione della politica. Gli apparati amministrativi e politici, seguendo una “legge” valida per tutte le organizzazioni, tendono all’ autoreferenzialità. La cultura è – quando va bene – quella dell’efficienza singola, non di sistema. La stessa normativa degli enti locali tende a definire e disciplinare la performance a livello del singolo ente. Questo produce conseguenze. Chiunque operi nel settore pubblico osserva una competizione a tutto campo fra uffici, amministrazioni, governi diversi dove ciascuno cerca di massimizzare la propria visibilità. Ciò genera disordine, duplicazioni, sprechi, inefficienze. Al gioco di squadra si antepone il gioco individuale.

Riforma federalista e nuovo patto di cittadinanza

In questa situazione irrompe la riforma federalista. Con il forte rischio di effetti inattesi e paradossali. L’obiettivo è quello di aumentare la coesione nazionale attraverso un nuovo patto fra cittadini. Ma descrivere, sancire in maniera netta attribuendo a ciascuno un “portafoglio” completamente autonomo, nelle condizioni attuali può far nascere un ulteriore incentivo a competere, all’autofererenzialità. E non appare sufficiente il principio costituzionale di leale collaborazione. Che succede a chi non collabora lealmente? Perché spesso i contratti (intese istituzionali, accordi di programma) fra amministrazioni pubbliche restano inadempiuti senza alcuna conseguenza? Se è vero che ogni riforma del settore pubblico deve puntare a una sua migliore performance, allora vanno prese in esame almeno quattro questioni cruciali.: La partecipazione dei cittadini e della società civile ai processi decisionali. Fondare le decisioni sul coinvolgimento dei cittadini, della società civile, serve a fare in modo che le scelte siano più efficaci, condivise e i tempi complessivi più brevi, in particolare nella fase d’implementazione delle politiche. La democrazia partecipativa, le sue forme, i suoi metodi devono entrare stabilmente nelle pratiche di governo a fianco a quelle della democrazia rappresentativa con una disciplina specifica. Senza ideologia, discernendo quando e come è utile ricorrere al giudizio diretto dei cittadini, al di là delle forme referendarie, ormai decisamente obsolete. Fra gli esempi italiani c’è quello della legge sulla partecipazione della regione Toscana e di molti comuni italiani che hanno integrato queste pratiche nei propri statuti con regolamenti specifici. La cooperazione fra i livelli di governo. Lavorare secondo una logica di sistema politico-amministrativo e non più di singola organizzazione pubblica è indispensabile per rendere fluidi gli scambi, i processi organizzativi, la comunicazione fra amministrazioni ai diversi livelli. Rispetto alla singola performance organizzativa, che resta un importante fattore di efficienza del sistema, in un sistema multilivello, è più importante il lavoro di squadra interistituzionale. A partire dalla nascita di tavoli intergovernativi sui problemi. Valorizzando a livello politico le sedi istituzionali d’incontro fra amministrazioni (Conferenza Regione-Enti locali). Dando seguito alle decisioni attraverso la loro riproduzione a livello amministrativo-gestionale. La valutazione delle politiche. Capire se e quali effetti si stanno determinando sul territorio per effetto dell’intervento pubblico è tanto indispensabile quanto poco praticato a tutti i livelli di governo. A una valutazione tecnicistica, praticata nel chiuso delle amministrazioni va preferito un modello inclusivo, che tenga conto del parere dei cittadini e della pluralità delle istituzioni che operano nello specifico campo di politiche. Anche qui entrano in gioco le forme di democrazia partecipativa e quelle di coordinamento intergovernativo. Sono queste le sedi nelle quali devono essere disponibili – ed utilizzati - dati e fatti più concreti sugli esiti dell’azione politico-amministrativa, affinché anche i cambiamenti di rotta siano decisi in maniera solida e condivisa e sia chiaro il rispettivo ambito di responsabilità. L’accountability delle pubbliche amministrazioni. I cittadini, la società civile devono poter avere riscontro per il mandato conferito non solo attraverso il voto, che è un indicatore troppo sintetico ed influenzato da fattori emotivi ma con strumenti, supporti e in occasioni pensate ad hoc. Questo chiude il cerchio della fiducia avviato con la partecipazione alle scelte. Da un lato aiuta le persone a capire quale sia la mappa delle responsabilità nella realizzazione delle politiche e dall’altro le istituzioni a avere chiaro chi fa cosa nel quadro del sistema interistituzionale. Per dar conto di ciò che hanno realizzato, infine, le amministrazioni guardano al proprio interno rendendo spesso più razionale la loro gestione.

Proposte per la Sardegna

In conclusione, quattro principi e una proposta. La Sardegna, dando ulteriore impulso e spessore al processo riformatore federale potrebbe dunque stabilire regole per disciplinare non solo le funzioni regionali e quelle degli enti locali (il chi fa cosa) ma anche i processi decisionali (il come) in maniera che funzionino i “meccanismi di trasmissione” delle scelte fra i cittadini e le istituzioni ai diversi livelli. Magari iniziando in forma sperimentale da alcuni campi di politiche (quelle sociali, con l’interessante esperienza dei PLUS o quelle di sviluppo locale, con l’incompiuta della progettazione integrata). Nell’organizzazione, infatti, non sono mai sufficienti job description. Si devono definire i processi produttivi, tessuto connettivo fra diverse parti del sistema. La mano destra, oltre a sapere cosa fa la sinistra, deve sapere come lavorare insieme ad essa. Fuor di metafora, la via potrebbe forse essere quella dell’adozione di linee-guida invece che di provvedimenti legislativi e/o regolamentari. Per sfuggire alla logica del rituale, del mero adempimento, che, come spesso accade nelle burocrazie, uccide ogni forma d’innovazione facendola impaludare nella routine quotidiana. Le linee-guida dovrebbero descrivere e regolare la formazione delle decisioni a partire dal coinvolgimento dei cittadini fino al passaggio delle scelte negli apparati politici ed amministrativi (Conferenze, Commissioni, Giunta e Consiglio regionale, Tavoli intergovernativi d’implementazione), per proseguire con la loro attuazione, la valutazione, la restituzione ai cittadini degli effetti delle politiche, la loro eventuale riprogrammazione. Per realizzare questo disegno, in ultimo, appare indispensabile un personale politico e dirigenziale adeguato a gestire i problemi in una diversa logica, aperta al contributo dei cittadini, della società, capace di fornire il proprio contributo in contesti “a più voci” con qualità di coordinamento, di accompagnamento, di aiuto alla crescita dell’autonomia del territorio, d’impegno civile. In altre parole di una regia chiara dei processi decisionali.