Si parla in questi giorni di  Zone Franche Urbane. Il Governo infatti, dopo aver siglato un contratto con 22 Comuni per garantire un regime di esenzioni nei loro quartieri più disagiati, ha stravolto per decreto il provvedimento. Ma cos'è la Politica delle ZFU in Italia e, soprattutto, come è stata sviluppata in confronto con la stessa Politica francese cui dichiaratamente si ispira?

Premessa

Parlare della vicenda delle Zone Franche Urbane in Italia è allo stesso tempo complicato ed utile.

 E’ complicato perché il provvedimento, adottato con la Legge Finanziaria del 2007[1] ancora oggi non è stato concretamente avviato, e tutto questo dopo una miriade di passaggi, annunci e modifiche.

E’ utile perché consente di isolare ed analizzare un processo di definizione ed attuazione di una politica di rilievo per l’Italia potendolo confrontare con un intervento simile condotto all’estero.

Nella fattispecie, è sempre stato dichiarato che la politica delle ZFU in Italia si ispira all’esperienza francese delle Zones Franches Urbaines concepite all’interno della “Politique de la Ville” adottata oltralpe tra gli anni ’80  e la metà degli anni ’90.

Cosa è una Zona Franca Urbana

 Il concetto di Zona Franca è ben conosciuto nella politica economica internazionale.

“Un porto franco, zona franca, o anche zona economica libera è un territorio delimitato di un paese dove si gode di alcuni benefici tributari, come il non pagare dazi di importazione di merci o l'assenza di imposte”.[2]

La presenza di questa speciale condizione ha consentito nel tempo alle nazioni [ di promuovere la crescita di particolari territori, stimolarne i commerci o impiantare iniziative produttive, anche al fine di  fronteggiarne le condizioni di difficile accessibilità o di perseguire altri obiettivi di carattere strategico, economico e/o diplomatico, funzionali agli interessi della nazione  coinvolta.

 Nei primi anni ‘80 il concetto fu associato alle politiche di defiscalizzazione adottate negli Stati Uniti e nel Regno Unito attraverso la nascita di “Urban Enterprise Zones"(3).o di “Emporwerment Zones”.  La nascita di Zone Franche tese a perseguire la crescita in aree urbane deindustrializzate o socialmente degradate portò per la prima volta tali tipi di agevolazioni verso obiettivi non prettamente commerciali o industriali. L’automatismo fiscale, comunque, prevalse nel modello anglosassone rispetto all’intervento di carattere sociale.

Da allora la Zona Franca Urbana è intesa come una porzione di territorio urbano disagiato nella quale vengono garantiti regimi di esenzione fiscale e contributiva per obiettivi preminentemente legati alla promozione e alla coesione sociale.

La valutazione del modello anglosassone

Gli studi con valutazione delle esperienze anglosassoni sono ormai diversi. Di questi si può trovare una interessante selezione bibliografica nel recente lavoro di valutazione sulle ZFU francesi condotto da R. Rathelot e P. Sillard[4]. Dalla lettura di tali documenti  si percepisce che i risultati in termini di crescita ed occupazione per le aree interessate non sono stati univocamente positivi rispetto agli obiettivi. Gli studi non si sono quasi occupati degli altri effetti di coesione sociale.

L’esperienza francese

L’ipotesi di utilizzare gli incentivi fiscali per stimolare il risanamento di zone urbane degradate, con una maggior attenzione verso l’integrazione con interventi sociali, si fece strada in Francia nel corso degli anni ’80, attraverso la costruzione di una vera e propria Politica per la Città,  fino all’adozione delle leggi che oggi caratterizzano l’intervento a favore di tali zone.

L’osservazione della Politica francese per la Città (dalla quale scaturiranno le Zones Franches Urbaines)  risulta di particolare interesse, dal nostro punto di vista, in quanto la sequenza di regolazione utilizzata in Francia ha dei caratteri particolari che la distinguono in maniera netta dalla politica che è stata successivamente adottata in Italia.

Questo anche se, come dicevamo, il legislatore italiano ha sempre dichiarato di ispirarsi a tali interventi.

La politica di agevolazione fiscale per le aree urbane disagiate in Francia è il frutto di una scelta precisa che  il Governo ( a partire dal Gabinetto Mauroy, fino al Gabinetto Juppè) ha portato avanti attraverso la contrattazione e la stipula preliminare di atti partenariali ed infine di un “Patto per il rilancio della Città” siglato nel 1996.

La successiva Legge[5] raccoglie i contenuti di tale strumento partenariale e individua una serie di modalità d’intervento di carattere pattizio, fiscale e di risanamento urbano. Un’articolazione di interventi alla base dei quali si trova prevalentemente un processo di coinvolgimento (patti per la città e contratti urbani di coesione sociale) ed una politica mirata a livello territoriale con l’individuazione territoriale di Zone Urbane Sensibili[6], delle Zone di Rivitalizzazione Urbana e delle Zone Franche Urbane propriamente dette.

I livelli di intervento in tali zone sono crescenti a seconda delle condizioni di disagio accertato. Il massimo degli interventi (e degli automatismi fiscali e contributivi) si concentra nelle 100 Zone Franche Urbane all’interno delle quali abitano circa 1,5 milioni di cittadini.

Le Zone Franche Urbane in Francia prevedono, seguendo le indicazioni pattizie, interventi di assistenza tecnica e di carattere sociale, tesi a far convergere verso obiettivi di coesione sociale gli automatismi di tipo fiscale ed economico.

La disponibilità di risorse per gli interventi di agevolazione fiscale e contributiva ha immediatamente assunto proporzioni di rilievo. Negli ultimi anni alle Zone Franche Urbane sono state dedicate copiose risorse[7] :

2003 : 406 milioni di euro

2004 : 495 milioni di euro

2005 : 530 milioni di euro

2006 : 570 Milioni di euro

Dal 2006 è stato inoltre previsto uno specifico finanziamento (€ 40 milioni) per l’accompagnamento in assistenza tecnica delle azioni di rafforzamento economico e sociale.

Dai documenti disponibili non appare una definizione preventiva di modelli di valutazione. La prima valutazione accurata (come precedentemente accennato) è stata effettuata nel 2008 dall’INSEE (R.Rathelot e P. Sillard), l’Istituto nazionale di Statistica francese.[8]

La valutazione del modello francese

La valutazione condotta (attraverso raffronti con gruppo di controllo) mostra, a differenza di precedenti e limitati studi, che lo sviluppo della politica nel lungo periodo ha consolidato un miglioramento delle condizioni economiche ed occupative delle aree interessate senza danneggiare (spiazzare) in maniera particolare le aree limitrofe (effetto riscontrato nel caso degli Stati Uniti da Bondonio ed altri). Le migliori performances sono spesso collegabili alla regia integrata di altri interventi previsti nella politica per la città.

Il modello italiano

La politica per le Zone Franche Urbane in Italia compare sulla scena in modo alquanto anomalo.

L’intera strategia viene disegnata in 4 commi (340-343) nell’articolo 1 della Legge Finanziaria 2007 (L. 296/96) su proposta del Governo Prodi[9].

Alle spalle di questa stesura non esiste alcun atto di carattere partenariale, né, tantomeno, riferimento specifico di continuità con precedenti interventi di Politica Urbana (Programmi Urban, Contratti di Quartiere etc..).

L’articolo 1 comma 340 dice che: “Per favorire lo sviluppo economico e sociale, anche tramite interventi di recupero urbano, di aree e quartieri degradati nelle citta' del Mezzogiorno, identificati quali zone franche urbane, con particolare riguardo al centro storico di Napoli, e' istituito nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico un apposito Fondo con una dotazione di 50 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. Il Fondo provvede al cofinanziamento di programmi regionali di intervento nelle predette aree”.

Si parla quindi di Mezzogiorno e cofinanziamento di programmi regionali con una dotazione che,  non è chiaro sapere se sia sufficiente o meno dato che l’estensione territoriale e le tipologie di agevolazione saranno stabilite con successiva Delibera CIPE (comma 342).

Dopo un anno di silenzio, il dettaglio delle agevolazioni arriva non dal CIPE bensì dalla successiva Legge Finanziaria (L. 244/07 – art. 1 commi 561-563)[10]  che procede alla descrizione degli interventi e dei target territoriali.

Scompaiono i riferimenti esclusivi alle aree del Mezzogiorno (e Napoli); risulta chiaro che gli interventi sono quelli previsti dal sistema francese (esenzioni fiscali e contributive generalizzate); inizia ad essere altrettanto chiaro che la dotazione di 50 milioni annui può essere inferiore rispetto alle  necessità.

Comunque non viene effettuata alcuna valutazione preventiva d’impatto.

Parimenti non sono previsti specifici interventi di carattere sociale in accompagnamento alle agevolazioni.

Quando il CIPE, con delibera n. 5 del 30 gennaio 2008[11], perfeziona gli interventi e le aree previste per la selezione, risulta definitivamente chiaro che le risorse saranno insufficienti. Si prevede infatti di selezionare 18 ZFU aventi un numero complessivo di abitanti variabile da un minimo di 135.000 ad un massimo di 540.000[12].    

La questione dei fondi

 E’ interessante a questo punto leggere un articolo comparso (novembre 2007) su lavoce.info[13]nel quale A. Accetturo e G. De Blasio evidenziano 3 mosse che potranno segnare la riuscita o la sconfitta del progetto:  la certezza e congruità dei finanziamenti negli anni;  la trasparenza e chiarezza nella selezione; l’impostazione delle informazioni tese a creare un serio sistema di valutazione.

Accetturo e De Blasio si preoccupano soprattutto di rendere economicamente attrattivo il provvedimento per le imprese interessate. A queste mosse  se ne  potrebbe aggiungere una quarta legata alla certezza di un sistema di assistenza tecnica, di coinvolgimento partenariale e di sostegno sociale che non può essere dimenticato nel novero degli obiettivi che hanno le ZFU.

 Il cambio di Legislatura del marzo 2008 condiziona evidentemente i tempi per l’attuazione dei provvedimenti ma da tutte le mosse fatte successivamente dal Governo risulta chiaro che delle quattro mosse sopracitate ci si preoccupa poco e niente.

 In primo luogo, si arriva al Bando per la selezione delle ZFU nell’estate del 2008 con nessuna valutazione d’impatto sulle risorse.Le pratiche per la selezione e la perimetrazione delle Zone ed il finanziamento delle stesse vanno  avanti con estenuante lentezza. Dalla scadenza del Bando alla Delibera CIPE conclusiva[14] passano infatti 10 mesi.

Nessuno si pone, neanche nel corso del 2009, il problema delle risorse e degli interventi di supporto sistemico.

La selezione delle Zone[15], nonostante la ristrettezza dei Fondi, porta addirittura ad aggiungere 4 zone franche rispetto alle 18 previste dalla Delibera CIPE originaria con il coinvolgimento di un una platea di 340.000 abitanti.

 Senza poter imporre automatismi appare chiaro che tra i 610 milioni di euro previsti in Francia per 100 ZFU con 1,5 milioni  di abitanti (400 euro per abitante)e i 50 milioni di euro per 22 ZFU con 340.000 abitanti (130 euro per abitante) in Italia esiste un baratro difficilmente colmabile. I meccanismi di calcolo sono chiaramente legati alle attività imprenditoriali presenti ma, in mancanza di dati certi, anche il riferimento agli abitanti può dare l’idea della differenza.

 Il Governo ha ulteriormente temporeggiato per l’attuazione anche in virtù dell’attesa dell’autorizzazione sul Regime d’Aiuto da parte dell’UE, autorizzazione che perviene il 28 ottobre 2009[16]

Le ragioni della politica e quelle della finanza

Il giorno dopo l’autorizzazione UE il Ministro Scajola riceve i Sindaci delle 22 Zone Franche Urbane e firma solennemente davanti alle telecamere un contratto che conferma tutti gli impegni anche se vincola la definitiva attuazione ad una circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

 Il resto è storia recente, con un vero e proprio colpo di scena il Governo, a dicembre 2009,  cambia la Legge per Decreto (Decreto Legge  194 del 30 dicembre 2009) prima della sua attuazione [17]  e abolisce le agevolazioni fiscali e contributive trasformandole in un contributo forfetario (tassabile) che i Comuni dovrebbero gestire direttamente, affrontando la delusione degli imprenditori e la sostanziale dissoluzione del concetto di Zona Franca Urbana.

 Il Decreto dovrebbe essere convertito dal Parlamento e la norma potrebbe ritornare all’impianto iniziale ma su questo le speranze paiono tenui .

 Il Ministro Scajola parla di semplificazione il Ministro Tremonti dice che è solo una questione di soldi. Nel frattempo l’Unione Europea attenderà la notifica di questo nuovo Regime che cambia radicalmente le carte in tavola.

Cronaca di una morte annunciata?

Come è dato vedere tutto quello che è accaduto in Italia non somiglia neanche vagamente al modello di regolazione adottato in Francia e questa politica rischia di non decollare mai.

Certo, delle quattro mosse auspicabili (vd. Accetturo e De Blasio) per la sua riuscita se ne è realizzata a mala pena una e soprattutto ci si chiede: quale fiducia potranno avere cittadini, imprese ed istituzioni locali in un processo avviato e gestito in questo modo?

 L’unica speranza consiste nel cambiare radicalmente passo e modo di sviluppare le politiche,  perché nelle aree urbane interventi di questo genere sono ancora oggi necessari.