La Manovra Finanziaria e di Bilancio regionale per il 2008 costituisce un ulteriore passo in avanti nella riforma degli strumenti di programmazione e bilancio varata nel 2006. Stenta invece il consolidarsi di una cultura della valutazione che dovrebbe presiedere ad una "migliore" capacità di programmare: ci si affida infatti ancora ad interventi estemporanei, frutto di decisioni del momento, che non vengono sottoposte a serie valutazioni di impatto ex ante e ex post.

Approfondire i contenuti della manovra finanziaria e di bilancio 2008 della Regione Autonoma della Sardegna non è cosa agevole, sono infatti molti i temi che potrebbero essere presi in considerazione.

Le entrate; l’andamento della spesa; il riequilibrio dei conti pubblici; l’autonomia impositiva; la spesa sanitaria e sociale; gli interventi per il sistema produttivo sono soltanto degli esempi. Altri se ne potrebbero aggiungere.

Noi abbiamo deciso di concentrare inizialmente la nostra attenzione su un elemento che, a una prima, superficiale, analisi, può apparire marginale e di tipo formale, ma che invece è sostanziale: come si colloca questa manovra nel quadro della riforma degli strumenti di programmazione e bilancio di cui alla Legge Regionale n.11/2006?

Gli strumenti di Programmazione e Bilancio: la riforma della L.R. 11/2006

Partiamo da questa domanda in quanto quella riforma aveva l’obiettivo di introdurre un quadro regionale unitario di strategie, obiettivi, progetti e risultati attesi ai quali si dovevano legare necessariamente gli strumenti finanziari, chiamati a “dare gambe” a quel percorso di programmazione.

La Legge Regionale n.11/2006 cercava di superare il precedente modello incentrato sul Documento Pluriennale di Programmazione Economica e Finanziaria, il quale non era stato altro che “un libro dei sogni”, una raccolta di buoni propositi che potevano essere regolarmente disattesi, in quanto mancava una chiara identificazione e indicazione della direzione da prendere, della strada da percorrere e dei mezzi da utilizzare, oltre che delle “coordinate GPS” che indicassero dove eravamo rispetto alla direzione.

In sostanza, mancava trasparenza, non era possibile effettuare valutazioni, confronti, capire se si erano raggiunti gli obiettivi ovvero quanto si era distanti e perché, non venivano fornite informazioni utili a valutare l’efficacia degli interventi.

Con la riforma veniva stabilito un complesso di “strumenti” e definito il loro contenuto per realizzare un quadro coerente e traparente.

In questa maniera si voleva promuovere un miglioramento della capacità di programmare della Regione, spingendola a rendere chiari gli obiettivi e chiedendole uno sforzo suppletivo nell’individuazione dei risultati e dei relativi indicatori.

Si partiva dal Programma Regionale di Sviluppo (PRS), documento di programmazione pluriennale di legislatura, nel quale si dovevano indicare strategie, obiettivi e linee progettuali necessarie a conseguirli. Il PRS doveva inoltre indicare una stima delle risorse disponibili e individuare le fonti di copertura. Inoltre doveva essere accompagnato dall’elenco dei progetti d’intervento con una chiara indicazione dei risultati attesi, delle risorse necessarie e relative fonti, nonché dei responsabili.

Si proseguiva con il Documento Annuale di Programmazione Economica e Finanziaria (DAPEF) che costituiva l’aggiornamento annuale del PRS e che doveva contenere un esame del grado di realizzazione dei programmi e interventi; l’aggiornamento degli indirizzi e delle priorità delle politiche e delle azioni; le previsioni delle entrate, del ricorso all’indebitamento e del prelievo autonomo; i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale; l’indicazione dei programmi da finanziarsi con il bilancio pluriennale.

In questo quadro, la Legge finanziaria ha il compito di attuare gli obiettivi indicati nel DAPEF adeguando il bilancio annuale e pluriennale, il quale infatti “è elaborato nel rispetto degli obiettivi, degli indirizzi e delle priorità indicati nel DAPEF”.

La riforma indicava pertanto un percorso, non solo logico, ma di “buona” programmazione.

Inutile parlare di Legge Finanziaria e Bilancio se non si dispone di PRS e, soprattutto di DAPEF.

Inutile parlare di Legge Finanziaria e Bilancio se, prima, non si sono approfonditi i contenuti del DAPEF.

Inutile parlare degli uni e degli altri, se il contenuto del DAPEF non è quello prescritto per favorire una valutazione del conseguimento degli obiettivi, ma si risolve soltanto in una forma aggiornata del vecchio DPEF.

Un'applicazione nella Finanziaria 2008: l'IRAP

Per passare dalla teoria alla pratica, vediamo di fare un esempio, rifacendoci proprio alla Finanziaria 2008.

Una delle operazioni più importanti della nuova manovra economica e finanziaria per il 2008 è, senza alcun dubbio, l’agevolazione IRAP, introdotta all’articolo 2, commi 1-14.

Nel DAPEF il tema è affrontato in poche righe nell’ambito delle “Priorità di azione”, a pagina 4, a pagina 5 (Meno tasse e più innovazione per le imprese) e a pagina 13 (L’esercizio dell’autonomia impositiva e L’Agenzia regionale per le entrate), e della Strategia 5 “Sistemi Produttivi e Politiche del Lavoro” nel quale si indicava la “Riforma degli incentivi” come obiettivo dell’azione regionale. Nel “Programma dei prossimi tre anni” dell’Industria (pagina 58) si indica che “Per le PMI sarde che investono in innovazione, ricerca, internazionalizzazione e che stabilizzano o assumono personale sarà concessa a partire dal 2008 e per il 2009 e 2010 la riduzione di un punto percentuale dell’aliquota ordinaria prevista per l’IRAP. Il sistema delle piccole e medie imprese della regione avrà un risparmio fiscale di circa 42milioni di euro all’anno, che si aggiungono agli interventi sulla fiscalità previsti dalla finanziaria nazionale”.

Nessun riferimento all’IRAP è contenuto nell’Allegato Tecnico al DAPEF che riporta l’elenco dei progetti di intervento in attuazione delle strategie e degli obiettivi che si intende perseguire.

Appare evidente che, seppure formalmente, il percorso di questo importante provvedimento possa apparire coerente con quanto previsto a livello di strumentazione, non lo sia per quanto riguarda i contenuti e, soprattutto, per il fine che, con quella strumentazione, ci si riprometteva di conseguire.

Per essere più chiari, proveremo a porre delle domande che, a nostro parere, avrebbero dovuto trovare risposta proprio nel DAPEF.

• Sulla base di quali valutazioni e stime è possibile affermare che “il sistema delle piccole e medie imprese della regione avrà un risparmio fiscale di circa 42milioni di euro all’anno”?
• Quali sono gli indicatori di realizzazione e di risultato per questa misura?
• Quali analisi sono state compiute per “costruire” questo nuovo regime di aiuto di Stato?
• Quali fonti normative comunitarie sugli aiuti di Stato hanno un impatto sul provvedimento?
  

Se l’obiettivo della nuova strumentazione regionale era quello di rendere possibile una “valutazione dell’impatto” delle strategie, degli obiettivi e delle azioni che li realizzano, appare chiaro che nessun tipo di informazioni di questo tipo viene fornito dall’attuale versione del DAPEF e del suo allegato.

Chiunque abbia avuto modo di leggere le 107 pagine del primo e le 687 del secondo può facilmente confermare questa affermazione anche per altre strategie e tipologie di intervento.

Il “Dove siamo” che apre ogni strategia nel DAPEF avrebbe dovuto essere qualcosa di più che un’elencazione discorsiva di quello che si è fatto. Avrebbe dovuto riassumere (seppure sinteticamente) le risorse stanziate, quelle impegnate, quelle spese. Avrebbe dovuto indicare cosa si era realizzato e cosa restava da realizzare, quali erano le criticità riscontrate, quali interventi erano stati messi in atto per risolverle.

Per fare ciò la Regione poteva contare su una vasta esperienza, attingendo a piene mani dalla Programmazione Comunitaria.

La cosa è macroscopica nel caso dell’IRAP, il cui gettito complessivo, riferito alle sole PMI dei settori ammessi, si aggira sui 170 milioni di euro (almeno questo secondo quanto comunicato dalla stessa Regione nel corso della discussione della finanziaria). I 42 milioni non sarebbero pertanto altro che il 25% del gettito complessivo, vale a dire la riduzione secca pari all’1% dell’aliquota.

Il provvedimento introduce però una serie di limitazioni alla fruibilità della riduzione d’imposta e dunque riduce l’ambito dei potenziali beneficiari.

Soltanto una parte delle PMI alle quali si deve il gettito IRAP verranno coinvolte dal provvedimento.

E’ pertanto improbabile che l’intervento sull’IRAP si traduca in un sostegno al sistema pari all’importo ipotizzato.

Vi sono poi problemi legati alla coerenza con la normativa comunitaria vigente che, attraverso un’adeguata valutazione, avrebbero potuto essere evidenziati.

Inquadrare adeguatamente questa misura, circoscriverla, stabilire in maniera corretta l’impatto finanziario ed operativo, consentirebbe inoltre di valutarla alla luce del venir meno di altri interventi agevolativi che vengono ad essere sostituiti proprio dalla riduzione dell’IRAP.

Una misura che apparentemente potrebbe essere considerata positiva, sulla base di informazioni del tutto parziali, ad un approfondimento, allorché la si inserisca nel quadro più ampio nel quale è destinata ad operare, si potrebbe anche rivelare non adeguata.

Prime conclusioni

Appare evidente che, comunque, siamo di fronte ad un deciso passo avanti rispetto alla indeterminatezza e fumosità del passato, in quanto, per la prima volta si dispone di un quadro della progettualità della Regione in certo qual modo inserito in uno schema programmatorio formalizzato, resta però da fare ancora un po’ di strada sul fronte delle informazioni realmente utili alla valutazione dell’azione regionale e alle forme per la loro diffusione.

Deve comunque essere chiaro che quando parliamo di valutazione e di una carente cultura della valutazione in Sardegna ci riferiamo non soltanto all'Ente Regione, alla pubblica amministrazione, ma all'insieme dei soggetti che partecipano, a vari livelli, alla programmazione. Si tratta di un complesso eterogeneo che raccoglie la Giunta, la pubblica amministrazione, il Consiglio regionale, le Parti economiche e sociali.

La cultura della valutazione infatti era ed è carente ad ampio spettro. Vi è una resistenza intrinseca a stabilire obiettivi misurabili e definire metodi appropriati per misurare e rendere noto il conseguimento di tali obiettivi, facendo sì che diventino parte integrante del modo di programmare e governare.

Programma Regionale di Sviluppo, Documento Annuale di Programmazione Economica e Finanziaria, Legge Finanziaria e Bilancio Pluriennale risentono ancora di un approccio assai poco orientato a favorire e rendere conto del conseguimento degli obiettivi prefissati, garantendo la disponibilità delle risorse finanziarie necessarie e la coerenza e la continuità dell’azione regionale.

L'uso di indicatori si scontra quotidianamente con le tare culturali e politiche in materia di valutazione, e da questo punto di vista rischia di essere spesso un "processo di carta": non tutti gli indicatori dichiarati sono efficaci o utilizzabili. Per ogni intervento bisognerebbe infatti descrivere e misurare la situazione ex ante, per poi dire cosa si vuole cambiare e come sarà concretamente misurato il cambiamento.

Questa logica è appena agli inizi in Sardegna e vi sono molte resistenze per una sua diffusione, in quanto una sua corretta applicazione consentirebbe di rendere trasparenti i processi decisionali.

Un primo aiuto a tale processo (incerto) potrebbe derivare dall'obbligo di accompagnare piani/programmi e norme che determinano impegni finanziari, specie pluriennali, con una "valutazione di impatto" preventiva alla quale deve seguire una "valutazione ex post" per analizzare l'efficacia dell'intervento, con la seconda compiuta da un organismo in grado di assicurare assoluta indipendenza di giudizio rispetto a chi ha proposto e approvato quel provvedimento.

Un timido tentativo in questa direzione è contenuto nella Legge Statutaria che, introduce, almeno in linea di principio "clausole valutative" come strumento per un futuro controllo delle misure. Appare però chiaro che in assenza di un disegno di governance sostenuto da precisi organismi e accountability, del tutto assenti in quella leggina dimenticabile, si rischi di aver posto la classica "foglia di fico".

Un secondo aiuto potrebbe derivare dall'abolizione della Finanziaria, così come è concepita attualmente. Dovrebbe piuttosto diventare un semplice collegato tecnico - normativo al PRS e ai DAPEF, così come è nello spirito della LR 11/2006.

Oggi, come in passato, le finanziarie continuano a derivare dall'estro decisionale del momento; sono il risultato di processi estemporanei senza un adeguato approfondimento e spesso sono un ostacolo alla programmazione, in quanto risentono delle spinte all'interno del Consiglio o della maggioranza (vedasi la proposta recente di rifinanziare il Piano Straordinario del Lavoro che i più speravano morto e sepolto).

La finanziaria dovrebbe viceversa servire a "dare gambe" finanziario - normative ai progetti già programmati e non per varare provvedimenti straordinari miracolosi, con consultazioni affrettate e audizioni di dubbia utilità.

Volete aggiungere un commento? Inviatelo a commenti@insardegna.eu, indicando il vostro nome e cognome (obbligatorio) e specificando nel soggetto del vostro messaggio il titolo di questo articolo.