Il confronto in atto sulla selezione dei nuovi GAL è accompagnato da argomentazioni  molto generiche, a volte imprecise che rischiano di creare malintesi e lasciare ampie zone grigie in quella che dovrebbe essere la posizione ufficiale della nuova Giunta per quanto riguarda gli indirizzi e le politiche per lo sviluppo rurale in Sardegna, non aiutando a riportare il confronto su posizioni di merito e non meramente ideologiche. 

Le politiche per lo sviluppo rurale in Sardegna rappresentano una parte importante della cosiddetta Politica Regionale Unitaria per il periodo di programmazione 2007-2013, sia per l’importanza del settore agricolo all’interno del nostro sistema economico, sia per la dotazione finanziaria, che consiste in oltre 1.200milioni di euro di risorse pubbliche (comunitarie, nazionali e regionali), pari ad oltre il 10% delle risorse programmate con il Documento Unitario di Programmazione (DUP).
La quota maggiore, pari al 56% (701,6 milioni di euro), va all’Asse 2, che si pone l’obiettivo di migliorare l'ambiente e lo spazio rurale; il 28% delle risorse del PSR (circa 351,8 milioni di euro) sono destinate a finanziarie le misure dell’Asse 1, volte al miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale; il restante 15% è invece a disposizione delle misure dell’Asse 3.
L’Asse 3 si propone di “promuovere la qualità della vita nelle zone rurali e incentivare la diversificazione delle attività economiche”, attraverso il sostegno ai processi di diversificazione economica basati sulla valorizzazione sostenibile del patrimonio ambientale e culturale, la creazione di servizi di base per le comunità delle aree più svantaggiate, la cui carenza è causa di perdita di attrattività e declino sociale.
Come è ormai noto, il nuovo regolamento comunitario sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), il regolamento n.1698/2005, tra le varie novità, ha previsto l’inserimento dell’approccio Leader nel mainstream comunitario, superando la logica di laboratorio e di iniziativa sperimentale, come lo è stata nelle esperienze Leader I, II e Plus, e facendolo diventare metodo suggerito dalla Commissione europea per attuare almeno una parte della politica comunitaria.
La decisione della Regione Sardegna, all’interno del proprio Piano regionale di sviluppo rurale, è stata quella di attuare attraverso l’approccio Leader, e quindi attraverso i Gruppi di azione locale (GAL), le misure dell’Asse 3 - con parziale esclusione per alcune Azioni delle Misure 311, 323 e 341, gestite direttamente dalla Regione – “indirizzando il sostegno prioritariamente verso le aree rurali più svantaggiate dell’interno dell’isola, allo scopo di rivitalizzare il tessuto produttivo e mantenere vitali e dinamiche le comunità locali”.

Il sito InSardegna.eu ha già affrontato, in un recente contributo di Benedetto Meloni, il tema della selezione dei nuovi Gruppi di azione locale nell’ambito del Piano di Sviluppo Rurale della Sardegna e le polemiche scatenatesi in seguito ad alcune scelte contenute nel bando regionale, la cui scadenza è stata posticipata al 15 maggio 2009. Si tratta un asse che, se pur minoritario della programmazione regionale, avrà a disposizione il 14% delle risorse totali del PSR, una percentuale ben al di sopra della soglia del 5% fissata dal Regolamento 1968. Una dotazione che crea molte aspettative, ma anche – come abbiamo visto – non pochi conflitti. Benedetto Meloni ha documentato la reazione e la contestazione in corso delle Associazioni di categoria degli agricoltori sardi di fronte all’evoluzione del confronto all’interno dei partenariati delle 13 aree GAL che hanno superato la prima fase della selezione.

Il neo Assessore regionale dell'Agricoltura e Riforma Agro-Pastorale, Andrea Prato, appena insediatosi ha lasciato intendere di voler recepire il punto di vista di queste associazioni di categoria attraverso una immediata modifica del bando regionale, anche al costo di allungare ulteriormente i tempi di costituzione dei GAL, e di conseguenza, di implementazione di una parte della programmazione regionale. Bisogna osservare, infatti, che l’attuazione delle misure del nuovo PSR, come più in generale di tutta la programmazione operativa della Politica Regionale Unitaria, è in grave ritardo. Lo ha fatto utilizzando argomenti che – almeno per come sono stati riportati dalla stampa – appaiono molto generici, in alcune parti imprecisi, che per questo rischiano di creare malintesi e lasciare ampie zone grigie in quella che dovrebbe essere la posizione ufficiale della nuova Giunta per quanto riguarda gli indirizzi e le politiche per lo sviluppo rurale in Sardegna, non aiutando a riportare il confronto su posizioni di merito e non meramente ideologiche.
Di seguito mi propongo, partendo da alcune affermazioni tratte dalla rassegna stampa locale, di sviluppare alcune brevi riflessioni.

Multifunzionalità e strategie dei GAL

Sia La Nuova (1) che l’Unione Sarda (2), parlando del ruolo che i GAL dovranno avere nel sostenere ed implementare la multifunzionalità in agricoltura, lasciano intendere che ci sarebbe stato un cambiamento di strategia da parte della nuova Giunta, come se l’obiettivo della multifunzionalità fosse assente o comunque non centrale nel Piano di sviluppo rurale predisposto dalla precedente Giunta ed approvato dalla Commissione europea. Il secondo messaggio che si percepisce riguarda la (nuova) “visione agricolocentrica” (cfr. L’Unione Sarda) proposta dall’Assessore, visione che sembrerebbe dover riguardare anche l’azione dei Gruppi di azione locale. A questo proposito l’Unione Sarda del 9 aprile ribadisce che: “L'assessore Prato resta sulle sue posizioni: vuole dare una nuova mission politica ai Gal, diversa da quella indicata dalla Giunta Soru. In particolare, sostiene che gli investimenti vanno canalizzati verso il settore primario (l'agricoltura), valorizzando il lavoro delle aziende multifunzionali ma che conservano il loro ruolo fondamentale: produrre derrate alimentari.” (3) Terza considerazione, riguarda il rischio che i fondi assegnati all’asse Leader «se non guidati, [..] si perdano in rivoli inutili. O, peggio, vengano persi perché non spesi» (4).  La promozione della multifunzionalità è insita nelle caratteristiche dell’Asse 3 fin dalla sua ideazione da parte della Commissione europea, di conseguenza anche nel PSR vigente.

La programmazione dello sviluppo rurale, finanziata con i fondi comunitari, infatti, è stata da sempre (e ancora di più in questa programmazione) più rigidamente imbrigliata dai paletti e gli indirizzi dei regolamenti comunitari e i margini di manovra e di adattamento alle esigenze territoriali dei singoli PSR sono, nel caso del FEASR, più limitati rispetto agli altri fondi ed ogni eventuale disallineamento deve essere giustificato e negoziato con la Commissione europea. La mission strategica del terzo asse verso la promozione della multifunzionalità e della diversificazione del reddito agricolo, è stata definita dalla Commissione innanzitutto attraverso gli Orientamenti strategici comunitari per lo sviluppo rurale e in modo più puntuale nel regolamento 1698 (art.52), con l’indicazione degli obiettivi generali e delle misure attivabili.
Il PSR della Regione Sardegna, come quelli di tutte le altre regioni italiane, ha fatto proprie queste indicazioni, dovendo garantire la coerenza del proprio impianto programmatico con le linee guida comunitarie.

Per ogni Asse ed ogni misura il PSR ha definito obiettivi generali e specifici e ha stimato, con l’ausilio del Valutatore indipendente, dei valori obiettivo, stime per quanto riguarda le realizzazioni, i risultati e gli impatti che il Piano avrà, una volta implementato nella sua totalità. Tali valori obiettivo sono strettamente correlati all’equilibrio finanziario proposto. E’ chiaro che eventuali modifiche avranno delle ripercussioni sul raggiungimento di tali obiettivi.

 Nell’ambito degli Assi 3 e 4 (Leader), il 43,1% circa delle risorse saranno rivolte all’obiettivo “Miglioramento dell'attrattività dei territori rurali per le imprese e la popolazione”, il 45,2% al “Mantenimento e/o creazione di opportunità occupazionali e di reddito in aree rurali”, ed infine, l’11,7% al terzo obiettivo prioritario del “Rafforzamento della capacità progettuale e gestione locale”. Nell’ambito di questa strategia, la multifunzionalità potrà rappresentare il punto di raccordo tra agricoltura sostenibile, salubrità alimentare, equilibrio territoriale, conservazione del paesaggio e dell’ambiente. 
Multifunzionalità che viene finanziata innanzitutto attraverso una delle misure caratterizzanti l’Asse 3: la misura 311 che finanzia interventi volti alla diversificazione verso attività non agricole, cercando di intercettare il potenziale turistico delle zone rurali. La misura 311 è tra quelle che verrà attuata, oltre che con l’approccio Leader, con un bando riservato a regia regionale: si tratta dell’Azione 1 – Agriturismo, che avrà a disposizione 10milioni di euro.
La tensione verso la multifunzionalità – è bene ricordarlo – non può esaurirsi solo nella diversificazione del reddito dell’agricoltore attraverso il sostegno di attività ristorative e ricettive, ma è da ricondurre anche (e forse, in modo particolare), alla funzione territoriale (di presidio e gestione del territorio), alla funzione ambientale ed a quella sociale. Infatti, anche le misure dell’Asse 2 (come ad esempio gli accordi agroambientali) rivestono una funzione centrale per gli aspetti multifunzionali-ambientale dell’azienda agricola.
Il terzo asse non si limita a cofinanziare la creazione di beni privati, ma prevede altre misure più dirette alla creazione di beni collettivi pubblici per le comunità delle aree rurali, in modo particolare quelle con i maggiori problemi di sviluppo, che senza risorse pubbliche non potrebbero mai essere creati in modo autonomo dal mercato.

Tipologie di azioni differenti, dirette ad un ventaglio di beneficiari molto diversi tra loro. Se si analizzano, infatti, più nel dettaglio le misure dell’Asse 3, quindi quelle che saranno per la gran parte in carico ai futuri GAL, si osserva che le tipologie di interventi finanziati sono molto vari e non riguardano quasi mai direttamente l’attività agricola (per la quale esistono due Assi dedicati, l’Asse 1 e 2, di cui il primo interamente dedicato) ma l’economia complessiva delle aree rurali.
I beneficiari delle misure dell’Asse 3 non sono solo i componenti della famiglia agricola (come nel caso della Misura 311 - Diversificazione verso attività non agricole), ma anche imprese non agricole (nel caso della Misura 312 - Sostegno alla creazione e allo sviluppo di microimprese), o Enti pubblici o Associazioni di Enti pubblici (come nel caso delle Misure 313, 321, 322 e 323).

Quindi: fa bene l’Assessore a porre l’enfasi sulla multifunzionalità, ma è bene chiarire che è l’Unione europea a chiedercelo, e che proprio una delle prime azioni in favore di questo processo sta nelle mani dell’Assessorato di Andrea Prato, a cui spetta l’onore e l’onere di garantire che i 10milioni in favore degli agriturismi vengano investiti nel rispetto della normativa regionale e degli standard di legge.

Se, invece, sostenere che “gli investimenti vanno canalizzati verso il settore primario” significa voler ampliare il plafond delle misure/azioni che i GAL dovranno/potranno attuare, allora la modifica ad un bando non sarà sufficiente, ma bisognerà riprendere in mano il Piano e riavviare un nuovo negoziato con Bruxelles, la cui fattibilità (tecnica e politica) appare altamente improbabile.
 

Capacità strategica ed organizzativa dei GAL

Le consistenti risorse assegnate dal PSR giustificano le grandi aspettative che – nel programmatore regionale, come nei territori – si sono ingenerate. I contrasti e le polemiche di questi giorni rendono ancora più delicata la fase del processo di costituzione dei GAL e della costruzione dei Psl. Il successo della strategia complessiva in favore della rivitalizzazione dell’economia delle aree rurali, così come definita nel PSR, passa attraverso: 1) la “qualità” dell’azione programmatica e 2) la qualità organizzativa dei GAL.
Sulla prima questione è emblematica la riflessione proposta dal Valutatore indipendente nella valutazione ex-ante del PSR:

“La possibilità dei PSL di incidere effettivamente sugli obiettivi di “Miglioramento dell’attrattività dei territori rurali” e “Mantenimento e/o creazione di opportunità occupazionali” è strettamente collegata alla capacità dei Gal di fare scelte coerenti con gli obiettivi del PSR e con i reali fabbisogni dei territori assicurando, pur nel rispetto delle specificità dei singoli contesti, la ripartizione equilibrata delle risorse tra i due obiettivi prioritari. La fase di animazione prevista e le procedure di selezione dei Gal dovranno sostanziare tale assunto programmatico ed evitare la polarizzazione delle risorse disponibili solo su alcune azioni e su territori strutturalmente “più forti” come avvenuto in LEADER +” (5).

Anche se criticato, importante appare il ruolo di assistenza tecnica e di accompagnamento ai partenariati affidato in questa fase all’agenzia Laore (e nello specifico al Dipartimento per la multifunzionalità dell’impresa agricola, per lo sviluppo rurale e per la filiera agroalimentare), anche per sopperire alla:

• scarsa integrazione degli interventi ed alla scarsa coerenza esterna delle strategie locali;
• scarsa mobilitazione delle risorse nelle aree più marginali e partecipazione degli operatori locali, (definendo di conseguenza un ridotto valore aggiunto alla strategia locale), osservate nella valutazione intermedia del programma Leader +.

La qualità organizzativa dipenderà molto dalle decisioni (le più delicate) che verranno prese in merito alla forma giuridica e alla struttura tecnica, e dal superamento di alcuni limiti riscontrati nella scorsa programmazione (ad esempio, il ritardo della cooperazione in Leader +, con un basso livello degli impegni; i prolungamenti dei tempi del bando e dei tempi di selezione dei progetti, anche molto superiori a quanto definito nelle procedure attuative).

 E’ chiaro che la permanenza di un conflitto interno ai partenariati locali, per lo “scontento” anche di una sola parte degli attori coinvolti (in questo caso le associazioni di categoria degli agricoltori), potrebbe compromettere quella che nelle esperienze passate si è rivelata la forza e l’efficacia del Leader. Di più, l’obiettivo della sostenibilità nel medio-lungo periodo di questa esperienza non potrà essere raggiunto senza una totale condivisione (anche politica) del processo e delle scelte.

Le indicazioni date dal bando regionale (6) in favore della scelta di una “personalità giuridica di diritto privato scegliendo una forma giuridica come, per esempio, il consorzio, la fondazione di partecipazione, la società consortile a responsabilità limitata o altra forma giuridica ritenuta idonea a soddisfare le proprie esigenze”, sono del tutto in linea con quanto previsto dai bandi adottati nelle altre regioni italiane e con l’esperienza maturato nel corso delle precedenti edizioni del programma Leader.

Il principio “una testa un voto”, che - come argomentato da Benedetto Meloni – sarebbe capace di garantire meglio di tutti una partecipazione reale e democratica degli attori locali ai processi decisionali (che ha rappresentato un punto di debolezza della passata programmazione leader) - appare coerente sia con la natura degli interventi che con la varietà dei beneficiari delle misure che dovranno essere gestite dai GAL. Esso non esclude, anzi richiama, la necessità di una figura leader all’interno del partenariato.
E’ chiaro che affinchè tutti i soci siano realmente sullo stesso piano per rappresentanza e potere decisionale (indipendentemente dall’entità delle singole quote associative possedute), è necessaria la valorizzazione delle esperienze associative, e non la loro mortificazione come percepita finora da una parte di esse. Sarà poi fondamentale che la composizione societaria venga organizzata in modo tale da evitare possibili conflitti di interesse qualora fossero presenti nella compagine sociale delle rappresentanze di interessi particolari (come ad esempio delle singole imprese, possibili  beneficiarie di contributi pubblici gestiti dal GAL stesso).
 

I rischi di un ritardo nella spesa e nell’implementazione del PSR

 Per quanto riguarda i fondi per lo sviluppo rurale, a livello nazionale alla fine del 2008 risultavano spesi solamente 1,2 miliardi di euro sui 16,7 miliardi complessivamente disponibili, una cifra pari al 7,54% del totale di fondi assegnati all’Italia. Tra le regioni italiane, ritardi maggiori si osservano nel Mezzogiorno, dove la maggior parte delle spese sostenute al 31 dicembre 2008 si riferisce ai cosiddetti trascinamenti degli impegni poliennali assunti nel precedente periodo di programmazione 2000-2006, la cui chiusura è stata prorogata a giugno 2009. Se per il 2009 non sembra che nessuna regione sia a rischio di disimpegno automatico (7), non si può dire lo stesso per quanto riguarda le risorse del 2010.
La Sardegna fa segnare una capacità di spesa leggermente più alta, pari all’8,4%, ma lontana dalle regioni più virtuose (Marche con il 21,2%, la Provincia autonoma di Bolzano con il 20,8%, il Friuli V.G. con il 19,7, ecc.) (8).

L’avanzamento della spesa tra i vari assi strategici varia da caso a caso: per quanto riguarda la Sardegna, la quota maggioritaria delle spese effettivamente sostenute ha riguardato l’Asse 2 (il 99,5%), la parte restante l’Asse 1 ed una minima parte l’assistenza tecnica (8). Per quanto riguarda l’Asse 3, il confronto con alcune altre regioni dell'obiettivo Competitività (ad es. Lombardia, Piemonte, Umbria) evidenzia come gli altri  hanno già effettivamente speso (anche se poco) parte della dotazione dell'asse 3 ma per la parte non affidata ai GAL. Infatti l'asse 4, alla data della rilevazione, non risulta partito in nessuna regione.

PAC e le nuove sfide

Una considerazione finale, ed un auspicio affinché tutti gli attori coinvolti in questo processo colgano l’opportunità, anche “politica”, per un accordo immediato e non penalizzante del quadro programmatico definito nei mesi scorsi.

Da qui alla fine di giugno, la Regione sarà impegnata ad integrare le strategie del PSR con nuove misure/azioni, in seguito alle decisioni prese a livello europeo sulla “valutazione dello stato di salute” della politica agricola comune (PAC). Tra le varie decisioni prese per ammodernare, semplificare e snellire ulteriormente la PAC, gli Stati europei hanno individuato quattro nuove importanti sfide per l’agricoltura europea: dai cambiamenti climatici a una migliore gestione delle risorse idriche, dalla protezione della biodiversità alla produzione di energia verde, per la quale i vari PSR avranno a disposizione risorse aggiuntive (non ancora ripartite a livello regionale).

I prossimi mesi saranno dunque intensi ed impegneranno attivamente la macchina regionale. Sarà bene non creare ed alimentare dei diversivi, col rischio di disperdere risorse (politiche e tecniche) inutilmente.

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1.  A. Palmas, «L’agricoltura si può rilanciare con i 200 milioni dei Gal», La Nuova Sardegna del 31.03.2009 - http://www.rassegnanuoro.it/rassegna_leggi.asp?ID=46290

2. E.Dessì, «L'agricoltura motore dello sviluppo», L’Unione Sardegna del 31.03.2009 - http://www.rassegnanuoro.it/rassegna_leggi.asp?ID=46324
   

3. E. Dessì, Sviluppo rurale, si tratta sui nuovi Gal, L’Unione Sarda del 9.04.2009 - http://www.provincia.nuoro.it/

4. E. Dessì, «L'agricoltura motore dello sviluppo», L’Unione Sardegna del 31.03.2009 - http://www.rassegnanuoro.it/rassegna_leggi.asp?ID=46324

5. Agriconsulting S.p.A., Rapporto di valutazione ex-ante del PSR 2007-2013, novembre 2007, p.164.

6. Regione Autonoma Sardegna, Bando per la selezione dei Gruppi di Azione Locale (GAL) e dei Piani di Sviluppo Locale (PSL)
   http://www.sardegnaagricoltura.it/index.php?xsl=474&tdoc=&s=14&v=9&c=3501&id=12891&va=&b=  

7. Il disimpegno automatico, altrimenti conosciuto come “regola n+2” è regolata dall'art. 29 del Reg. (CE) 1290/05, secondo il quale la CE procede al disimpegno automatico della parte di un impegno di bilancio FEASR relativo a un programma (es. PSR) che non sia stata utilizzata per il pagamento in acconto (prefinanziamento) o per pagamenti intermedi entro il 31 dicembre del secondo anno successivo all'anno dell'impegno di bilancio.  Secondo questa regola, ad esempio, per il della Regione Sardegna, la data del disimpegno automatico dell'assegnazione FEASR 2007 è il 31 dicembre 2009, quella del disimpegno automatico dell'assegnazione FEASR 2008 è̀ il 31 dicembre 2010 e così via sino all'assegnazione FEASR 2013 la cui spesa deve essere effettivamente sostenuta entro il 31 dicembre 2015.

8. Rete Rurale Nazionale, Report sull'avanzamento del bilancio comunitario e della spesa pubblica, secondo report, marzo 2009