La nuova legge Statutaria, votata dal Consiglio Regionale ma sottoposta a referendum confermativo (appuntamento al prossimo 21 ottobre) apre uno scenario paradossale: se sarà raggiunto il quorum molto probabilmente la legge non sarà confermata dagli elettori (l'unica campagna in atto, del resto, è quella per il no).
E se invece NON sarà raggiunto il quorum? Secondo il parere di un docente di diritto costituzionale, richiesto da inSardegna.eu (che qui sotto pubblichiamo) non c'è lo spazio tecnico-giuridico per interpretazioni diverse: la Statutaria NON potrà essere promulgata. Anche se la Giunta Regionale non si è pronunciata su questo aspetto, che dunque i cittadini non possono conoscere.
In ogni caso il destino della legge Statutaria appare segnato: se anche venisse promulgata con una interpretazione non letterale delle norme che disciplinano il referendum confermativo, con tutta probabilità i conseguenti ricorsi ne bloccherebbero qualsiasi effetto.
Discutere dei contenuti, dunque, significa affrontare delicate scelte di assetto istituzionale in una prospettiva temporale più ampia. E' quanto faremo prossimamente su questo sito, soffermandoci su due questioni: a) il corretto bilanciamento dei poteri tra presidente e Consiglio Regionale; b) la disciplina del conflitto di interessi.

Le disposizioni che disciplinano il procedimento del referendum sulla legge statutaria sarda pongono essenzialmente due ordini di questioni: 1) se il mancato raggiungimento del quorum strutturale inibisca oppure no la promulgazione presidenziale della legge statutaria; e 2) se la previsione legislativa di un quorum strutturale di questo tipo sia compatibile con la disciplina statutaria vigente e con la logica che informa l’istituto del referendum (sia esso confermativo che abrogativo).

Il mancato raggiungimento del quorum strutturale inibisce la promulgazione della Statutaria?

La prima questione sorge da una svista della legislazione regionale, laddove innesta nel corpo di un referendum di tipo confermativo (qual è quello previsto dall’art. 15 dello Statuto speciale) un istituto – il quorum strutturale – che è proprio del referendum abrogativo.

Che l’art. 15 preveda un referendum di tipo confermativo, credo che non ci possano essere dubbi. Poiché «la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi», il referendum è una fase eventuale del procedimento di formazione della legge statutaria; e quindi – se richiesto – non solo sospende la promulgazione della delibera legislativa fino al voto popolare, ma può addirittura inibirla definitivamente, qualora la delibera legislativa non venga “riapprovata” a maggioranza dal corpo elettorale. Questo è un punto caratterizzante. Il fatto che si tratti di referendum confermativo implica che oggetto della consultazione referendaria non sia un quesito proposto dal comitato promotore (come nel referendum abrogativo), ma sia la stessa legge (rectius: delibera legislativa) approvata dal Consiglio: è questa – come recita l’art. 15 – che deve essere direttamente approvata dal corpo elettorale. E precisamente «dalla maggioranza dei voti validi».

Sin qui la disciplina statutaria ripete, nella logica di fondo e in parte anche nella formulazione letterale, la disciplina del referendum costituzionale ex art. 138 Cost. A complicare il quadro interviene, però, la legge regionale 21 del 2002 (cui lo stesso art. 15 Statuto spec. fa rinvio): questa, infatti, rinviando a sua volta alla legge 21 del 1957, subordina la validità della consultazione popolare a un quorum strutturale del 33%. L’esito che ne deriva è paradossale ma inevitabile: siccome «la legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi», è chiaro che se almeno 1/3 del corpo elettorale non si reca a votare non si è formata una maggioranza approvativa di voti validi e quindi non si può dare luogo a promulgazione. Insomma, grazie a questo meccanismo perverso, chi richiede il referendum per bloccare l’entrata in vigore della legge statutaria avrebbe tutto l’interesse non già a incentivare la partecipazione popolare ma, al contrario, a far fallire la consultazione referendaria.

Ora, è possibile neutralizzare in via puramente interpretativa questo esito paradossale (come propongono Pietro Ciarlo e Tonino Dessì)?

Purtroppo no. Non si può fingere, infatti, che oggetto della consultazione referendaria sia un ipotetico quesito del comitato promotore in luogo della stessa legge statutaria. Se l’art. 15 fosse formulato seguendo il modello dell’art. 75 Cost. («la proposta soggetta a referendum è approvata se ha partecipato alla votazione la maggioranza degli aventi diritto, e se è raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi»), la mancata approvazione (per preponderanza dei voti negativi o per mancato raggiungimento del quorum) riguarderebbe la proposta dei promotori, salvando la delibera legislativa. Nel caso di specie, invece, siccome è la delibera legislativa che deve essere approvata dalla «maggioranza dei voti validi», il mancato raggiungimento del quorum inficia la validità dei voti espressi (sia di quelli che approvano che di quelli che non approvano), determinando una mancata approvazione della legge e precludendone la promulgazione.

Neppure convince la proposta di interpretazione conforme a Costituzione avanzata da Tonino Dessì, secondo cui «l’articolo 14, comma 2, della legge regionale del 1957 dovrebbe ritenersi applicabile solo ai referendum diversi da quelli in materia costituzionale o statutaria».

È vero che la legge del ’57 era strumentale all’istituto del referendum abrogativo previsto dal vecchio art. 32 dello Statuto poi abrogato; ma è vero anche che ora gli artt. 9, 10, 12, 13, 14, e 15 di quella legge, quale che fosse la loro originaria funzione, sono incorporati nella disciplina del 2002 per effetto di un rinvio espresso. In altre parole, non si può contestare l’applicabilità dell’art. 14 della legge del ’57 sostenendo che da esso è impossibile ricavare una norma compatibile con la disciplina (e l’oggetto) del 2002, perché esso è ormai parte integrante della legge 21/2002.

E neanche si può sostenere che la non applicabilità dell’art. 14 si ricava interpretando il suddetto articolo conformemente all’art. 15 dello Statuto. Infatti, si ha interpretazione conforme quando si è in presenza di disposizioni legislative polisense, cioè suscettibili di esprimere una pluralità di norme (cioè interpretazioni) diverse, e occorre pertanto scegliere quella non incostituzionale. Ma in questo caso quale sarebbe la norma non incostituzionale che si ricava dall’art. 14? Certamente, non la norma secondo cui l’art. 14 non si applica: l’interpretazione conforme di un testo non può consistere nella sua disapplicazione. Per avere questo esito occorre dichiararne l’invalidità.

La previsione di un quorum strutturale è compatibile con l’art. 15 dello Statuto speciale?

E arriviamo, dunque, alla seconda questione di fondo: la previsione di un quorum strutturale è compatibile con l’art. 15 dello Statuto speciale?

È vero che è lo stesso art. 15 a rinviare alla legge regionale, ma ciò è al limitato fine di predisporre la disciplina dello svolgimento delle operazioni referendarie; e non certo per integrare l’iter formativo della legge statutaria, determinando un aggravio procedimentale ulteriore rispetto a quelli contemplati nell’art. 15. È evidente infatti che la legge regionale non può contribuire alla definizione del procedimento formativo della legge statutaria, vuoi perché si tratta di materia riservata allo Statuto speciale, vuoi perché si invertirebbe lo stesso rapporto gerarchico tra legge statutaria e legge regionale.

Ebbene, fatta questa premessa, la previsione di un quorum strutturale incide sull’iter formativo della legge statutaria? Certo che sì. È come se l’art. 15 venisse integrato in modo da fargli dire: «la delibera legislativa può essere promulgata dal Presidente della Regione ed entrare in vigore come legge statutaria a condizione che 1) sia approvata a maggioranza assoluta dal Consiglio, 2) non vi sia la richiesta di referendum o, se vi sia, la legge sottoposta a referendum venga approvata dalla maggioranza dei voti, purché 3) siano di almeno il 33% degli aventi diritto». Ora, è evidente che in tal caso una legge regionale aggiunge alla legge statutaria – legge rinforzata e dal contenuto riservato – una condizione di validità ulteriore (la numero 3) rispetto a quelle fissate dallo Statuto speciale (legge costituzionale).

In particolare, deve ritenersi incostituzionale non già l’art. 14 della legge 20 del 1957, bensì l’art. 15 della legge 21 del 2002 nella parte in cui vi fa rinvio.

C’è da dire, inoltre, che se anche il quorum strutturale fosse previsto direttamente dalla Statuto speciale anziché dalla legge regionale, ciò darebbe vita comunque a un procedimento manifestamente irrazionale rispetto alla logica di fondo che caratterizza l’istituto referendario nel nostro ordinamento costituzionale e a cui s’informa il corretto rapporto tra istituzioni di democrazia diretta e istituzioni di democrazia rappresentativa.

Il referendum – sia esso abrogativo ex art. 75 Cost. che confermativo ex art. 138 Cost. – non è altro che la possibilità per il corpo elettorale di provocare il venir meno di un atto (normativo) deciso dall’assemblea rappresentativa. Il principio di fondo è che per caducare ciò che è deciso dall’organo elettivo (espressione di democrazia rappresentativa) occorre l’espressione di una volontà popolare contraria. Per quanto riguarda il referendum abrogativo, questa volontà contraria deve essere pari alla maggioranza dei voti espressi da almeno la metà più uno degli aventi diritto; nel caso del referendum confermativo (ex art. 138) è sufficiente che la volontà espressa sia pari alla maggioranza dei votanti. In ogni caso, visto il favor che sorregge le istituzioni rappresentative, per far cadere la presunzione di democraticità delle decisioni parlamentari occorre l’espressione democratica diretta di una volontà popolare contraria. Ne consegue che, proprio in virtù di tale favor, coloro che si astengono dalla consultazione referendaria non sono e non possono essere conteggiati tra coloro che si oppongono al decisum parlamentare. Infatti, nel referendum abrogativo, provvisto di quorum strutturale, coloro che si astengono addirittura è come se venissero conteggiati tra coloro che non si oppongono e che, quindi, consentono al mantenimento in vigore della legge. Nel referendum costituzionale, invece, la mancata partecipazione alla consultazione non ha alcun significato, né confermativo né oppositivo: rispetto alla sopravvivenza della delibera legislativa è indifferente, contando solo i voti espressi, pochi o molti che siano.

I due tipi di referendum sono, dunque, accomunati dal principio secondo cui al silenzio dell’elettore non si può attribuire un significato oppositivo rispetto all’atto sottoposto a referendum. Insomma, “chi tace acconsente o, al massimo, sta zitto”. Ebbene, innestare nel corpo di un referendum di tipo approvativo un quorum strutturale equivale ad affermare l’opposto principio secondo cui “chi tace dissente”: ma in questo modo si rovescia il favor di cui dovrebbero godere le assemblee elettive, snaturando il rapporto tra democrazia diretta e democrazia rappresentativa.

Quali sono i possibili rimedi?

Un ultimo problema: posto che la previsione di un quorum strutturale è incostituzionale, quali sono i rimedi esperibili? Non è certo che la Corte d’Appello – cui è rimesso l’accertamento del numero complessivo dei voti – possa agire nella veste di giudice a quo, perché è controverso se in questo caso svolga attività di natura giurisdizionale. Ma le vie della giurisprudenza costituzionale sono infinite e non è escluso che la Consulta possa valorizzare l’analogia con l’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione e riconoscere la legittimazione della Corte d’Appello a sollevare la questione di legittimità costituzionale. Se poi la Corte costituzionale dovesse rispondere con una pronuncia di inammissibilità, a seguire una nota e solida dottrina (Onida), non si può certo costringere la Corte d’Appello a dare applicazione a una legge incostituzionale e ben potrà, pertanto, disapplicare la previsione relativa al quorum strutturale.

Giunti a questo punto, la palla passerebbe all’autorità giurisdizionale di fronte alla quale sarebbe eventualmente impugnato il risultato della consultazione referendaria proclamato dalla Corte d’Appello.

* Docente di diritto costituzionale, Università di Sassari