La discussione sul quorum partecipativo ha avuto il merito di sventare l'aspettativa che l'eventuale mancata partecipazione dell'elettorato al referendum confermativo possa di per sé determinare l'entrata o la non entrata in vigore della legge statutaria. La questione, a causa delle incongruenze della vigente normativa regionale, si è rivelata controversa e tutti ormai convengono che il risultato politico, determinato dal prevalere dei no o dei si, sarà decisivo anche per il seguito formale della vicenda. Il confronto sul merito assurge quindi alla dovuta centralità.

Gli assetti istituzionali

Tra le questioni di merito rientra anche il tema delle conseguenze della possibile bocciatura della legge statutaria. Non dovrebbe esservi difficoltà a convenire che, sul piano ristretto del funzionamento del sistema istituzionale della Regione-ente, l'entrata in vigore della legge statutaria non introdurrebbe alcuna modifica nell'assetto attuale dei rapporti tra organi della Regione e che, per converso, la sua mancata entrata in vigore sarebbe parimenti un risultato neutro rispetto alla situazione attuale.

Tutta la parte della legge statutaria che disciplina natura e funzioni degli organi esecutivi (Presidente, Giunta, Assessori) e dell'Assemblea legislativa riproduce testualmente norme e principi dettati dallo Statuto vigente e dal regime transitorio contenuto nella legge costituzionale n. 2 del 2001, senza innovarli in alcun punto. Si tratta forse del solo risultato ottenuto (sia pure non senza pagare qualche prezzo rilevante su altri versanti) dal Consiglio regionale rispetto al disegno di legge originariamente presentato dalla Giunta regionale, il cui testo era palesemente contrastante con le disposizioni costituzionali contenute nello Statuto.

Contrariamente a quanto sostenuto a suo tempo dalla Giunta, l'introduzione dell'elezione diretta del Presidente e la decostituzionalizzazione della forma di governo a seguito della legge costituzionale n. 2 del 2001 non hanno comportato alcuna abrogazione implicita del testo statutario nelle parti in cui esso definisce le funzioni dello stesso Presidente (che è titolare dell'indirizzo politico di governo e del coordinamento dell'attività di Giunta e Assessori, ma non detiene l'intero potere esecutivo), della Giunta (che resta l'organo esecutivo collegiale), degli assessori (cui lo Statuto attribuisce un'autonoma, individuale responsabilità). Né la legge statutaria avrebbe potuto superare l'esclusiva attribuzione, parimenti contenuta in Statuto, del potere legislativo e di quello regolamentare al Consiglio regionale. Tutto l'impianto originario, che riduceva la titolarità del potere esecutivo in capo ad un solo organo, il Presidente, cancellando le funzioni proprie di Giunta e assessori e che trasferiva in capo al potere esecutivo non solo la funzione regolamentare, ma anche parte della funzione legislativa (nella forma della decretazione legislativa delegata) è stato cancellato dal Consiglio regionale.

Le cariche istituzionali

Non è neppure vero che si sia introdotta una qualche riduzione del numero delle cariche istituzionali. La legge statutaria prevede ancora dodici posizioni esecutive, oltre al Presidente (otto assessori ordinari e quattro facoltativi), esattamente quante ne sono attualmente previste dalla vigente legge regionale numero 1 del 1977. La legge statutaria nemmeno blocca a ottanta il numero dei consiglieri regionali. Essa si limita a ripetere quanto previsto dall'articolo 16 dello Statuto, ossia che il Consiglio è composto da ottanta consiglieri. Ma essendo la stessa legge statutaria mancante di uno dei contenuti prescritti dall'articolo 15 dello Statuto, ossia la disciplina elettorale, fino a quando questa lacuna non verrà colmata con un "supplemento" pur sempre di legge statutaria, la materia elettorale resterà disciplinata, in deroga, dall'articolo 3, comma 2, della legge costituzionale n. 2 del 2001, che, mutuando il meccanismo previsto per le Regioni ordinarie, ha consentito e consente il superamento del numero di consiglieri statutariamente previsto. La riforma del sistema politico generale non è dunque contenuta nel frammento di legge statutaria approvata a marzo.

La clausola dissolvente

Resta invece l'illimitato potere di condizionamento istituzionale e politico determinato dalla clausola dissolvente: se il Presidente si dimette va a casa anche il Consiglio. L'ingresso di questa norma, a seguito di esplicite previsioni costituzionali (articolo 2, comma 3 della legge costituzionale n. 2 del 2001 e articolo 126, comma 3 della Costituzione), ha introdotto nell'ordinamento un fattore di squilibrio, sulla cui portata non pare che la riflessione sia nemmeno pari a quella che pure si è svolta e sta svolgendosi in altre Regioni.

In effetti, dopo una legislatura dall' immissione nell'ordinamento regionale generale del sistema presidenziale accompagnato dalla clausola dissolvente, non mancano (e sarebbe bene averne e darne cognizione) i primi bilanci critici, soprattutto in relazione all'esperienza di Regioni come la Campania, la Calabria, la Sicilia, dove l'astratto conseguimento della stabilizzazione della durata dei Presidenti e degli esecutivi si è tradotto nella ben più concreta cristallizzazione senza via d'uscita politica e istituzionale di esperienze perdurantemente condizionate da gravi fenomeni di pessima amministrazione, che hanno quotidianamente eco anche a livello nazionale. Ma anche in Sardegna si può apprezzare a tutto tondo una situazione di crisi politica aperta dal settembre dello scorso anno e mai chiusa, con una buona parte dell'originaria maggioranza che non c'è più, mentre il resto è stato intensamente impegnato e coinvolto fino al massimo livello istituzionale nelle conflittuali vicende della competizione per la guida di un partito.

In realtà non è tanto l'elezione diretta del Presidente che appare produrre effetti abnormi: da giudicare aberranti sono piuttosto l'effetto di impedimento di ogni adeguamento degli assetti politico-istituzionali all'evoluzione dinamica del corso di una legislatura e la conseguente produzione, in luogo del fenomeno delle crisi incidentali e ricorrenti, del fenomeno delle crisi compresse e permanenti, imputabile proprio alla clausola dissolvente. Non è casuale che un meccanismo del genere non sia previsto in nessun altro dei sistemi costituzionali democratici esistenti: né in quelli presidenziali né in quelli parlamentari improntati alla premiership del leader del partito di maggioranza, come nel Regno Unito, ovvero condizionati dall'istituto della sfiducia costruttiva, come in Germania.

E' innegabile, anche alla luce degli orientamenti della Corte Costituzionale, che la legge statutaria non avrebbe potuto eludere questa clausola se non optando, come consentito dall'articolo 15 dello Statuto e dall'articolo 3, comma 2, della legge costituzionale n. 2 del 2001, per la forma parlamentare di governo. Non è affatto scontato che questa forma alternativa dovesse perpetuare i difetti del passato sistema. L'adozione di un sistema parlamentare basato su una legge elettorale più razionale di quella con cui è stato disciplinato il sistema maggioritario regionale (responsabile di un'inaudita proliferazione di gruppi consiliari in tutte le Regioni italiane) e caratterizzato dalla nomina consiliare di un Presidente indicato come premier di coalizione fin dal momento delle elezioni, se accompagnata dall'istituzione della sfiducia costruttiva, rafforzata a sua volta dalla sanzione dello scioglimento del Consiglio in caso di incapacità di formare una maggioranza, avrebbe avuto effetti di stabilità non minori del sistema invece prescelto, senza produrre le irrazionali rigidità funzionali di quest'ultimo.

L'opzione alternativa non era comunque prevalente tra le forze politiche al momento dell'approvazione della legge statutaria e non pare oggi prevalente neppure tra i promotori del referendum. Di una modifica del sistema costituzionale dettato in materia di opzioni sulla forma di governo, per mantenere l'elezione diretta del Presidente privandola del connubio con la clausola dissolvente, si potrà parlare peraltro solo in sede di modifica dello Statuto speciale, obiettivo che appare del tutto fallito, ormai, anche nella corrente legislatura (ma al cui rilancio forse la discussione in corso può dare un contributo).

Il bilanciamento dei poteri

Tuttavia è lecito porsi la domanda: qualora vigente, la legge statutaria prossimamente sottoposta al vaglio del corpo elettorale potrebbe porre rimedio anche parziale ai principali squilibri emersi nella prima esperienza di applicazione del nuovo sistema presidenziale? Con tutta evidenza no. La legge è infatti monca su aspetti rilevanti, in relazione ai quali pure avrebbe potuto e dovuto rapportarsi, sia perché affrontati da altre Regioni con maggiore consapevolezza, sia per coerenza con elaborazioni consolidate proprio in Sardegna. Per limitarci a questioni comprensibili anche dai non specialisti possiamo richiamare gli aspetti relativi al bilanciamento dei poteri. La legge statutaria è fondata su una concezione piuttosto primitiva della cosiddetta "democrazia d'investitura". In pratica il mandato politico del Presidente e della sua maggioranza sono determinati una sola volta per l'intera legislatura all'atto delle elezioni; il giudizio sul risultato è rinviato alle elezioni successive. Altre Regioni hanno cercato di ovviare a questa disfunzionalità, che appunto, non consentendo alcun adeguamento alle dinamiche emergenti nel corso del naturale evolversi del quinquennio, crea le cosiddette crisi compresse. Per esempio, l'unica Regione speciale che ha approvato una legge statutaria, il Friuli Venezia Giulia, ha previsto (L.r. 18 giugno 2007, n. 17, art. 8) che il Consiglio regionale "discute e approva il programma di governo presentato dal Presidente della Giunta regionale all'inizio della legislatura e il rapporto annuale sullo stato della regione e sull'attuazione del programma, che questi presenta "; non solo: il Consiglio "può dettare indirizzi al Presidente della Regione e alla Giunta allo scopo di specificarne e integrarne il programma, anche in occasione della sua presentazione". Come si vede, pur in un contesto di accettazione del sistema presidenziale, ma differentemente dalla legge statutaria sarda, all'Assemblea parlamentare è stata mantenuta, in Friuli, la titolarità, mediante votazione deliberativa, di un potere di indirizzo politico generale sia in esordio di legislatura sia annualmente in corso della stessa.

Il bilanciamento non dovrebbe riguardare peraltro il solo ambito della Regione-Ente, ma dovrebbe riguardare l'intera Regione-ordinamento. Lo si è detto per anni, in tutti gli ambienti politici, istituzionali, culturali sardi, quando unanimemente si è invocata la dissoluzione del centralismo regionale. Per aver contribuito alla sua stesura, mi permetto di richiamare quanto è scritto nel paragrafo su "La legge statutaria e il riordino interno del sistema-Regione" del programma elettorale della coalizione Sardegna Insieme, poi presentato formalmente, in occasione delle dichiarazioni programmatiche del Presidente, quale programma di governo della Giunta regionale: "L'assemblea legislativa assolverà le sue funzioni con la collaborazione del Consiglio delle Autonomie, organo costituzionalmente necessario, ancorché, fino alla formulazione del nuovo Statuto, dotato di funzioni consultive. Al Consiglio delle Autonomie locali (…) dovrà essere garantita una partecipazione paritaria alle decisioni di maggior rilievo politico-istituzionale ed economico, prefigurandolo come una sorta di seconda camera regionale. Esso dovrà essere costituito immediatamente, come prima tappa della legge statutaria, per garantire che il processo di riforma complessiva del sistema regionale avvenga con la massima partecipazione di tutti gli attori istituzionali dell'Isola". Chiunque legga l'articolo 30 della legge statutaria può costatare de visu quanto alla larga ci si sia mantenuti da questo impegno programmatico, non prevedendo alcun ruolo attuale per il Consiglio delle autonomie locali.

Infine il bilanciamento dovrebbe riguardare il rapporto tra il popolo e le sue istituzioni. Qui forse la legge statutaria tocca il massimo della sua regressività rispetto allo stesso ordinamento regionale sardo vigente, introdotto durante la legislatura presieduta da Mario Melis. Con la legge regionale n. 48 del 1986 sono stati previsti in Sardegna (in aggiunta al referendum abrogativo di leggi regionali allora previsto dall'articolo 32 dello Statuto del 1948) nell'ordine: a) il referendum abrogativo dei regolamenti, degli atti e dei provvedimenti amministrativi regionali; b) il referendum preventivo consultivo su progetti di legge, di regolamenti, di atti e provvedimenti amministrativi regionali; c) il referendum consultivo su questioni di particolare interesse sia regionale sia locale. Per tutti la legge regionale del 1986 fissa un quorum partecipativo identico a quello che fino al 2001 lo Statuto prevedeva, all'articolo 32, per il solo referendum abrogativo di leggi regionali: un terzo degli aventi diritto al voto. Per tutti è previsto dalla legge vigente il requisito minimo anch'esso fissato nell'originario articolo 32 dello Statuto per il solo referendum abrogativo di leggi regionali: diecimila elettori, eccettuato il caso del referendum consultivo su questioni locali, limitato a una parte della popolazione e attivabile da settemila elettori. L'articolo 32 dello Statuto è stato abrogato dalla legge costituzionale n. 2 del 2001 e con esso è stata soppressa sia la previsione del quorum partecipativo di un terzo sia la previsione dei diecimila richiedenti. E' vero che la nuova normativa costituzionale e statutaria lascia libero il legislatore regionale sia di escludere sia di reintrodurre e di modulare il quorum partecipativo, ma mai nessuno si sarebbe aspettato che il nostro legislatore, nella legge statutaria, aggravasse le condizioni rispetto a quelle originariamente previste nel 1948, stabilendo per i referendum abrogativi un quorum partecipativo pari alla metà più uno degli elettori della precedente tornata elettorale regionale. Non solo. La soglia dei richiedenti sale, per tutti i referendum, a quindicimila elettori. Il referendum consultivo sopravvive solo su questioni di interesse generale, mentre i referendum "locali, territorialmente limitati" (per esempio sull'ubicazione di un termovalorizzatore) saranno disciplinati da una futura e futuribile legge regionale successiva alla statutaria. I referendum preventivi su leggi, regolamenti o atti amministrativi nella statutaria spariscono. La legge statutaria prevede poi una singolare disciplina del referendum propositivo, nella quale l'unico effetto del dispendio di mezzi da impiegarsi per concretizzare un'iniziativa di proposta legislativa suggellata dall'approvazione popolare preventiva è non già l'obbligo del Consiglio regionale di approvare, sia pure emendato, il testo, pena la sua entrata in vigore tal quale, ma semplicemente quello di metterlo all'ordine del giorno. L'indebolimento degli istituti di partecipazione popolare appare già poco giustificato in una Regione nella quale non si può certo dire che dei referendum si sia mai fatto abuso, ma, se lo si valuta in connessione con la particolare caratteristica dei rapporti Presidente-Assemblea innescati dalla clausola dissolvente, determina un capovolgimento dello strumento referendario e di quello dell'iniziativa legislativa popolare. Essi non sarebbero più utilizzabili né in chiave oppositiva o di garanzia delle minoranze, né in funzione di promozione del ripensamento e nemmeno in chiave di ampliamento della democrazia diretta, ma avrebbero una limitata possibilità di successo solo se promossi o utilizzati in chiave plebiscitaria, cioè dall'alto.

Il conflitto di interessi

Alcune considerazioni, da ultimo, su quello che alcuni ritengono il principale contenuto della legge statutaria: la disciplina del conflitto d'interessi. Premetto un dato non controverso. Tra gli studiosi si usa dire che il vero riparto delle funzioni tra Stato e Regione nel sistema costituzionale italiano, quello che distingue un sistema ancora autonomistico da un vero sistema federale, è dato dalle "tre P", ossia dagli ambiti in cui, in Italia, la competenza dello Stato non ammette intromissioni da parte delle Regioni. Tre P sta a significare: Privato, Penale, Processo. L'articolo 117 della Costituzione stabilisce che l'ordinamento civile e penale è di competenza esclusiva dello stato. Se la Regione istituisse o disciplinasse con propria legge una determinata tipologia di contratto privatistico o i suoi effetti sia tra le parti sia nella sfera dei rapporti esterni alle parti, adotterebbe un atto costituzionalmente illegittimo. L'articolo 27 della legge statutaria stabilisce al comma 1 un principio generale del tutto condivisibile: la proprietà o il controllo diretto o indiretto di determinate tipologie di società non consente ai titolari di "rivestire la carica di Presidente della Regione, di assessore regionale, di consigliere regionale". Sennonché lo stesso comma prevede la deroga: "salva la stipula di un negozio fiduciario con le caratteristiche di seguito indicate". Al comma 2 si trova una definizione del negozio fiduciario (col quale "il soggetto -di seguito lo stipulante- trasferisce tutti i diritti e i privilegi connessi alle azioni a un soggetto terzo -di seguito il fiduciario- il quale acquista così il controllo e la disponibilità delle azioni stesse"). Segue, nel medesimo comma e in quelli successivi, una minuziosa descrizione delle caratteristiche del negozio, con i reciproci obblighi e prerogative delle parti. Precisiamo: nel nostro ordinamento civile il negozio fiduciario è ammesso, ancorché il codice non ne contenga una definizione tipica né una disciplina organica. Esso è piuttosto definito indirettamente dalle disposizioni che lo sottopongono a una serie di cautele, sia per evitare che il fiduciario frodi il fiduciante, sia per evitare lo sconfinamento sempre possibile in un negozio simulato, ad esempio per scopo di evasione fiscale o di frode ai debitori del fiduciante o di elusione di altre norme imperative. Ma la sua disciplina è rimessa da un lato alle norme del codice civile o delle leggi speciali in materia, dall'altro all'autonomia contrattuale delle parti, campi nei quali, per univoca giurisprudenza della Corte costituzionale, alla legge regionale non è ammessa alcuna intromissione. Tutta la parte della legge statutaria che riguarda questa materia è dunque più che prevedibilmente destinata a impugnativa costituzionale. Giova dire anche che la soluzione del conflitto d'interessi basata sul negozio fiduciario, pur avanzata in ambienti nazionali del centro sinistra, è considerata da altri né più nè meno che un compromesso per salvare definitivamente Berlusconi. La disciplina proposta infatti reca non poche contraddizioni, che emergono anche nella legge statutaria sarda. In linea generale le sue norme cercano di assicurare che il fiduciante non possa influire sulla gestione delle attività collocate in mano al fiduciario. Che questo sia difficile, se non impossibile, nei fatti è evidente. Anche senza le significative deroghe al divieto di comunicazioni societarie, previste dalla stessa legge statutaria, non è necessario lasciare prova scritta per scambiare informalmente, tra due soggetti, informazioni, avvertimenti, istruzioni. Quanto all'elusione di norme imperative basti pensare che oggi chi ha una lite pendente con la Regione non può, per legge, rivestire la carica di Presidente della Regione o di assessore o di consigliere regionale: la legge statutaria consente invece che, affidando a un terzo la gestione delle proprie attività mediante negozio fiduciario, si eviti di incorrere nell'incompatibilità anche qualora, in ragione di queste attività (per esempio a seguito della partecipazione ad un appalto regionale), si ingeneri un contenzioso legale. Alla luce anche della discussione in corso in Parlamento sulla riforma della vigente legge nazionale sul conflitto di interessi, sarebbe sicuramente più coerente e più conforme alla competenza regionale in materia di ineleggibilità e di incompatibilità sancire il divieto generale di cui all'articolo 27 primo comma calibrandolo per tipologie e scale dimensionali delle aziende, senza evocare l'improbabile negozio fiduciario. Del resto la stessa legge statutaria non solo recepisce numerose cause di ineleggibilità e di incompatibilità in ragione della titolarità di cariche o di funzioni pubbliche, ma ne prevede anche in ragione dell'esercizio di professioni private: per esempio stabilisce, all'articolo 26, comma 1, lettera d), l'incompatibilità di "coloro che esercitano il patrocinio professionale o prestano assistenza o consulenza, in qualsiasi forma, a imprese, enti ed associazioni nei loro rapporti contrattuali o precontrattuali con la Regione o con enti regionali" (insomma, i consulenti sono incompatibili; gli imprenditori che si avvalgono di loro, no).

L’occasione per una seconda chance

Conclusivamente, l'esercizio della prerogativa del ripensamento da parte di alcuni consiglieri regionali, che hanno promosso il referendum, offre la possibilità di indurre a sua volta il Consiglio a ripensare e ad elaborare una legge diversa, più idonea alle esigenze contemporanee di governo della complessità. Nessun danno né alcuna disfunzione colpiranno le istituzioni regionali, nemmeno nel loro quotidiano funzionamento, da una proficua "seconda battuta". Questa tuttavia non ci sarebbe se, con l'approvazione definitiva del testo sottoposto a referendum, il tema di una legge statutaria adeguata, dal contenuto largamente condiviso e perciò destinato a produrre effetti durevolmente apprezzati, cessasse di figurare nell'agenda politica presumibilmente per molti anni a venire.

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