Le sentenze del Tar sollevano punti cruciali: dalla questione dell’impugnazione dei vecchi piani paesistici; al rapporto fra fonti ed atti, ossia fra Stato, Regione, Province e Comuni; alla definizione del potere regolamentare della Giunta regionale.

Rinviando ad altro intervento sulle questioni specifiche, merita preliminarmente una riflessione il quadro d’insieme della disciplina sul PPR, così come recentemente ricostruito dal Tar Sardegna con le sentenze n. 1807/07, n. 1810/2007 e n. 2050/07 e 2241/07. Naturalmente, queste note vogliono solo offrire un contributo “provocatorio” a questo dibattito, aperto con le acute osservazioni dall’amico Alberto Azzena. Dato il carattere “giornalistico” dell’intervento, mi scuso anticipatamente per la sbrigatività di talune affermazioni, che meriterebbero ben altro approfondimento e sviluppo.

Anzitutto, un quesito: è stato – come nota Azzena - un errore, dal punto di vista della tutela, l’impugnazione dei vecchi piani da parte di qualche associazione ambientalistica? Com’è noto, tali impugnazioni hanno condotto all’annullamento “nel novembre del 2003, dei precedenti strumenti regionali di pianificazione del paesaggio - approvati in base alla legge regionale 22 dicembre 1989 n. 45, e risalenti al 1993”. E’ vero che “ tali strumenti erano nel complesso censurabili perché venivano “ammessi anche in aree meritevoli della massima tutela usi palesemente incompatibili con il grado di protezione ritenuto necessario per le medesime” e perché veniva snaturata la funzione del piano escludendo dal regime autorizzatorio una ampia serie di interventi (tabella degli usi compatibili)”, ma è altrettanto vero che tali incongruenze dovevano essere eliminate col ricorso alla “politica”, ossia battendosi per l’integrazione e la modifica dei vecchi piani e non con le impugnazioni. Queste, infatti, in caso di annullamento creano il vuoto, che spesso è peggiore del male che si vuole eliminare. “Ne è, dunque, derivato – come correttamente osserva il Tar Sardegna - che, eliminato lo strumento sovraordinato, hanno riacquistato vigore nei vari comuni della Regione, nella maggioranza dei casi, strumenti di governo del territorio, in genere programmi di fabbricazione – in quanto pochissime amministrazioni avevano adottato Piani urbanistici comunali adeguati ai sia pur larghi canoni di tutela previsti dai piani annullati- concepiti in un’epoca storica, anni settanta, in cui ogni amministrazione locale si era determinata, con i propri strumenti di governo del territorio comunque ritualmente approvati, nel senso di favorire un ampio sfruttamento delle coste comprese nel proprio territorio a fini turistici, attraverso la promozione di edilizia residenziale privata, per lo più attuabile tramite lo strumento delle lottizzazioni”.

“Tali previsioni- soggiunge giustamente il Tar - seppure legittimamente in vigore si ponevano in contraddizione con i principi deducibili dai giudicati formatisi sugli strumenti sovraordinati, in quanto riconosciuti non coerenti con una corretta tutela del paesaggio”.

“La Regione, come è noto, ha quindi provveduto a dettare provvedimenti di salvaguardia, che la difesa del ricorrente ha giustamente e complessivamente richiamato, ed ha poi approvato la legge regionale n. 8 del 25 novembre 2004, avviando uno studio del territorio diretto a porsi come presupposto per la rapida adozione di un nuovo strumento di pianificazione paesaggistica”. Ma nel frattempo molti scempi sono stati possibili per l’inerzia del governo regionale di centrodestra, a riprova che l’impugnazione da parte di alcune associazioni ambientaliste è stata, sul piano politico e pratico, poco meditata e si è tradotta in un boomerang.

Nelle suddette sentenze è stato anche evidenziato il rapporto tra piano paesaggistico e strumenti urbanistici comunali, ossia il rapporto fra Regione sarda ed enti locali..

Afferma il Collegio: “È pacifico che il codice Urbani ribadisca la prevalenza gerarchica del piano regionale sugli strumenti di pianificazione provinciale e comunale, ma l’art. 145 attribuisce ai comuni una funzione ulteriore, quella di completare le previsioni conformative dettate dalla regione, “alla luce delle caratteristiche del territorio” laddove la stessa si sia limitata a tratteggiare per ampie linee, prescrizioni ed indirizzi e quindi la funzione di dettare una disciplina conformativa più aderente all’effettivo stato dei luoghi, purchè ciò non realizzi una inammissibile delega della puntuale individuazione “degli immobili e delle aree” oggetto di nuova tutela (art. 134, lett. C) che resta affidata alla Regione.

E’ recente infatti la riaffermazione da parte della Suprema corte (Corte cost. n. 182 del 5 maggio 2006) del principio secondo cui i rapporti tra i due strumenti sono improntati ad un modello “rigidamente gerarchico”, che è “espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto della legislazione di tutela dei beni…paesaggistici sull’intero territorio nazionale”… che “superi la pluralità degli interventi delle amministrazioni locali”.

Spetta, dunque alla Regione, non solo tipizzare, ma anche individuare in modo puntuale ed inequivoco gli immobili o le aree da sottoporre a specifica disciplina di salvaguardia e di utilizzazione, con la conseguenza che, laddove il piano non abbia completato tali imprescindibili operazioni, poste a garanzia della certezza dei limiti all’uso dei beni, le relative previsioni, al di la della qualificazione datane nel provvedimento, non possono che assumere la funzione di mera ricognizione, di analisi, di indicazione per “ulteriori previsioni conformative” dei “valori” paesaggistici riservate all’autonomia dei comuni. Deve infatti essere tenuto presente, quale canone ermeneutico imprescindibile, che la legge delega n. 137/2002 vieta espressamente l’introduzione di “ulteriori restrizioni alla proprietà privata”. Il potere conformativo dei comuni su specifici beni non può, quindi, che riferirsi a quelli cui sia stata previamente riconosciuta la specifica qualificazione paesaggistica dalla fonte gerarchicamente sovraordinata, salvo che non sia la stessa Regione a prevedere una sorta di flessibilità per categorie meno rilevanti, con previsioni di salvaguardia fino all’adeguamento”.

“In altri termini il principio di leale collaborazione deve dominare i rapporti tra regione ed enti locali ed alle modalità di un controllo estemporaneo, frammentario e caso per caso si sostituisce un controllo “razionale, programmato e necessario” (corte cost. 28 luglio 1995, n. 417) da condurre avendo a base “prescrizioni” che vincolano e limitano la discrezionalità dell’organo regionale.

In tale contesto, assume rilevanza l’espresso richiamo agli artt. 135 e 143 del codice Urbani ed il riferimento alla “concertazione istituzionale” prevista all’art 144 “pubblicità e partecipazione”, garantita, in sede regionale, nelle forme dell’istruttoria pubblica ai sensi dell’art. 18 della legge regionale 22 agosto 1990, n. 40”. Così il Tar Sardegna.

Ora, senza voler contestare l’esattezza dei riferimenti del Tar, è la ricostruzione, complessivamente effettuata dal legislatore statale e regionale, dalla Corte costituzionale e dai giudici, che, a mio modesto avviso è – uso una parola forte – “eversiva” del sistema costituzionale. Già prima della revisione del titolo V, la Costituzione non delineava relazioni gerarchiche fra Stato ed enti locali e fra regioni e questi ultimi. In una monografia del 1983 mi sono sforzato di dimostrare che la gerarchia è propria di un sistema accentrato fondato sul principio di sovranità statuale, che dal vertice si irradia verso la base della piramide istituzionale. Ma questa non è l’impostazione della nostra Carta. Il principio di sovranità popolare (lo diceva anche Crisafulli in un bellissimo saggio degli inizi degli anni ‘50) non è una variante di quella statale, è un concetto in polemica radicale con quest’ultimo, è inconciliabile con esso come il diavolo e l’acqua santa. La sovranità popolare è, per sua natura, diffusa e si irradia dal corpo elettorale legittimando tutti i livelli di governo (artt. 5 e 114) e prima ancora le formazioni sociali (art. 2 Cost.), secondo la distribuzione dei poteri sancito dalla Costituzione. E’ questa la vera depositaria della sovranità, nel senso che i poteri sono da essa attribuiti, in un sistema che “riconosce e promuove le autonomie locali” (artt. 5 e 114), sociali e individuali (art. 2). In questo quadro non esistono gerarchie; ci sono piuttosto competenze diverse, la cui trama è disegnata dalla stessa Costituzione (e per noi sardi anche dallo Statuto speciale,che è anch’esso Costituzione). Non è possibile in questa sede analizzare la trama delle argomentazioni che conduce a questo risultato. Certo è che il titolo V và letto alla luce degli artt. 1 e 5 (carattere democratico della repubblica e sovranità popolare quale principio ordinatore di essa anche in relazione alle comunità locali), e l’art. 114 sviluppa quel concetto stabilendo che la repubblica non è costituita solo o anzitutto dallo Stato ma nell’ordine da “comuni, province, città metropolitane, regioni e Stato”. Progressione che indica esattamente le modalità e la direzione di irradiazione del poteri dal popolo ai livelli di governo più vicini ad esso fino allo Stato. E, coerentemente, l’art. 118 dice che le funzioni amministrative spettano ai comuni, salve le eccezioni (eccezioni, non la norma) che consentono una diversa ripartizione in ragione del rilievo non solo comunale delle funzioni.

In questo quadro, molto sommariamente riassunto, è evidente che alla Regione (e prima ancora allo Stato) spetta soprattutto delineare, con la legge, un quadro, una rete di regole. E’ – sia ben chiaro – è un potere forte perché queste norme stabiliscono fondamentalmente la tutela, determinando la illegittimità degli atti amministrativi contrastanti. Quindi, ai sensi dell’art. 118, alla Regione non spetta una parallela funzione amministrativa che, invece, è demandata ai comuni. Il parallelismo fra funzione legislativa e amministrativa, in realtà, è un’invenzione falsa della dottrina e della giurisprudenza anche sotto la vigenza dell’originario titolo V ed è ancora più falsa oggi alla luce del nuovo art. 118. A ben vedere, quando il vecchio 118 diceva che le regioni “di norma” esercitano le funzioni amministrative per il tramite degli enti locali o avvalendosi dei loro uffici, voleva esattamente contestare il principio del parallelismo ed indicare che tendenzialmente l’amministrazione era affare degli enti locali. E ciò dice ancor di più oggi col nuovo art. 118: “le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni…”. Se vogliamo ammettere una funzione amministrativa regionale essa si limita ad un primo sviluppo della legislazione che, tuttavia, dev’essere “a maglie larghe” in relazione agli aspetti regionali, perché non può in ogni caso comprimere lo spazio rimesso dalla Carta agli enti locali minori e, in particolare, ai comuni. Dov’è la gerarchia dall’alto verso il basso in questo sistema? La verità è che le ricostruzione fatta propria dal Tar sardo è coerente ad uno ordinamento accentrato, fondato sulla sovranità statale, e che concepisce, solo con qualche temperamento, gli enti locali come mera espressione indiretta dello Stato e della Regione (la mitica amministrazione indiretta della manualistica ottocentesca e della prima metà del Novecento), che è quanto la Costituzione ha esattamente voluto abbattere nel continuum sovranità popolare - autonomie locali – Stato. In luogo della gerarchia la Costituzione, nei rapporti fra i diversi livelli di governo (comuni, città metropolitane, province, regioni e stato), ha introdotto il criterio della competenza (ogni livello di governo ha un suo ruolo e una sua competenza) stabilita e garantita dalla Carta stessa.

Ma, si dirà, questa visione può essere teoricamente corretta, ma praticamente è inefficace. Affidandosi ad essa, il mattone e il cemento avranno la meglio. Ma è proprio così? Cosa accadrà quando alla guida della Regione ci sarà un altro presidente? Soru non ha ancora proposto la sua presidenza a vita (che certo molti dei suoi ciechi sostenitori saluterebbero con grande giubilo, e i suoi consiglieri giuridici direbbero conforme allo Statuto della Sardegna). Quindi, con grande loro dolore, deve ammettersi che un giorno o l’altro l’attuale presidente dovrà lasciare (del resto, nel suo maniacale egotismo, non sta pensando neppure a costruire un erede politico) e verrà una diversa maggioranza. Il castello della tutela cadrà? Non del tutto, perché il quadro statale e comunitario di protezione permane. Così come la tutela è assicurata da buone leggi regionali e da un quadro amministrativo regionale a maglie larghe che, senza gerarchie amministrative ma per la diversa forza della legge e dei principi, assicura protezione, pur lasciando ai comuni e alle province le loro prerogative costituzionali. La mutevolezza delle maggioranze (fisiologica in democrazia) indica che la tutela è il risultato di una trama complessa in cui Stato, regione ed enti locali giocano un ruolo che concorre alla tenuta della protezione anche quando qualcuno degli attori ha una guida ambientalisticamente tiepida. La tutela più debole è quella che si fonda sulle persone non sulle leggi.

Afferma il Tar: la legge regionale conferma nella Giunta regionale l’organo anche in precedenza prescelto per seguire il procedimento di formazione del piano (legge regionale 22/12/1989, n. 45, legge regionale 7/5/1993, n. 23), in linea con le previsioni del codice Urbani, che attribuisce alle Regioni tale funzione (art. 135), ma lascia alla libera scelta delle autonomie la valutazione sull’organo da individuare (cfr. art. 144, secondo periodo, in cui si indicano indistintamente consiglio regionale o giunta come soggetti titolari del potere di approvare il piano); conferma le attribuzione consultive del Comitato tecnico regionale per l’urbanistica e della Commissione consiliare competente in materia urbanistica, ma dispone l’abrogazione degli artt. 10, 12 e 13 che disciplinavano i contenuti dei piani, dimostrando che il richiamo alle norme della legge statale è un rinvio dinamico ai relativi contenuti, quanto a finalità, fasi di elaborazione e criteri di individuazione dei beni.”.

D’accordo, ma ciò non toglie che l’art. 27 dello statuto speciale – come anche il Tar ammette – assegna al Consiglio tutta la potestà normativa (non solo legislativa, ma anche regolamentare) e che essa ha superato indenne la revisione del titolo V. Né il Codice Urbani, né la legge regionale possono derogare, riguardo alla titolarità del potere regolamentare, l’art. 27, che è legge costituzionale.

Il Tar risolve sbrigativamente il problema. “Nei piani di nuova generazione – dice la sentenza - assume rilevanza determinante la fase di ricognizione delle qualità intrinseche del territorio disciplinato ed il conseguente quadro cartografico. In altri termini, il massimo rilievo deve essere dato alla parte tecnica e figurativa delle diverse categorie di beni presi in considerazione, in particolare dei beni paesaggistici e di quelli identitari, disciplinati e qualificati in virtù del nuovo potere attribuito alle regioni dal codice Urbani, in coerenza con le definizioni e secondo i principi illustrati nelle norme tecniche. E soggiunge: “La disciplina di attuazione, se posta in correlazione con la coerente parte cartografica, ha, nel contesto del piano, una funzione strumentale e servente di categorie ben definite, e le contestate caratteristiche di generalità ed astrattezza sono apparenti, laddove siano riconducibili a specifici ambiti e beni.

Conclude sul punto il Tar:: “stante la natura conformativa del PPR, espressione di potestà amministrativa e diretto alla cura degli interessi pubblici, e la relazione di strumentalità delle norme tecniche rispetto alla parte di piano nella quale si è proceduto all’articolazione delle fasi disciplinate dall’art. 143 del codice Urbani, il provvedimento nel suo complesso ha le caratteristiche di atto amministrativo generale di pianificazione e non di regolamento ed è stato quindi correttamente approvato dalla giunta.”. Insomma, il Tar dà per dimostrato ciò che invece deve dimostrare. E se ne comprende il perché. In realtà, anche al Tar vien male dimostrare che il nero è bianco. E’ un potere che ancora non è stato annesso alla cognitio nè alla jurisdictio dei giudici. Ed invero non spetta neppure al legislatore, che quando pretende d’essere onnipotente di solito fa disastri. A ben vedere, le norme tecniche d’attuazione sono norme giuridiche non solo sul piano formale (il che basterebbe a renderne illegittima l’attribuzione alla competenza della giunta), ma lo sono anche sul piano sostanziale perché incidono in linea generale ed astratta sulla sfera giuridica dei privati, nonché nella sfera di attribuzione degli enti locali. Si tratta, cioè, di precetti dotati dei caratteri della generalità e dell'astrattezza, aventi la capacità di determinare, in maniera tendenzialmente stabile, una "regola di condotta", ovvero un comando, che impone all'individuo un determinato comportamento. Il Tar sembra dire che in tali precetti, siccome sono riferiti a beni e ad ambiti territoriali definiti, sarebbero in ogni caso individuabili i soggetti cui essi si riferiscono (i titolari dei beni). L’atto sarebbe generale, ma non astratto. Dunque il PPR avrebbe natura di piano generale anche nella parte “normativa”. A questa stregua, però, non avrebbero natura normativa, neppure i regolamenti edilizi comunali. In realtà il Codice Urbani sul punto si è riferito alle regioni in cui il potere regolamentare spetta alle Giunte, mentre non ha tenuto conto della “specificità” sarda, nella quale il Piano in sé sarebbe di competenza della Giunta; ma il Piano con le Norme d’attuazione no, perché la competenza su queste – ai sensi dell’art. 27 Statuto - spetta al Consiglio. Giusto o sbagliato che sia, questa è la “specialità”: che è appunto differenziazione o non lo è.

La Giunta maschera il carattere giuridico di queste norme chiamandole “tecniche”. Ma cosa sono le norme tecniche? Sono regole aventi ad oggetto principi scientifici o tecnici: es., la legge di gravità: la mela dall’alto dell’albero cade verso il basso. Il primo e secondo principio della termodinamica: nulla si distrugge, tutto si trasforma; questa trasformazione tende sempre a peggiorare la qualità della materia, etc.). Queste non sono di per sé regole giuridiche perché non regolano rapporti fra soggetti. Ma le Norme d’attuazione del PPR sono norme tecniche?

Vediamo qualche articolo delle Norme tecniche d’attuazione per stabilire se esse siano solo tecniche o se regolino rapporti giuridici e, ancora, se esse siano prive o non del carattere della generalità e dell’astrattezza. Art. 1, comma 2: “Il P.P.R. è rivolto a tutti i soggetti che operano nella pianificazione e gestione del territorio sardo, in particolare alla Regione, alle Province, ai Comuni e loro forme associative, agli Enti pubblici statali e regionali, comprese le Università e i Centri di ricerca, ai privati”. Come si vede, il Piano e, dunque, le norme d’attuazione di esso si rivolgono a tutti i soggetti giuridici, siano essi pubblici che privati. D’altronde, dice il comma che “il P.P.R. ha contenuto ... prescrittivo”, ossia precettivo, quindi le norme d’attuazione introducono precetti per i soggetti in esse considerati.

Ma continuiamo a spigolare. Art. 9 (Disciplina dei beni identitari), comma 3: “Qualunque intervento che ecceda la manutenzione ordinaria è soggetto ad autorizzazione preventiva del comune interessato, in sede di rilascio di provvedimento abilitativo.

4. Nel caso in cui la funzione di tutela sia attribuita alla Province, l’autorizzazione preventiva è rilasciata dalla Provincia competente per territorio.

5. In caso di realizzazione di opere che eccedano il contenuto del provvedimento autorizzatorio di cui ai commi 3 e 4 del presente articolo si applica la disciplina sanzionatoria vigente relativa alle opere abusive”. E queste cosa sono? Non sono norme giuridiche? Dispongono un regime autorizzatorio, definiscono l’attribuzione del relativo potere (a Comuni e Province a seconda dei casi) e prevedono addirittura il regime sanzionatorio. Più norme giuridiche di così! Addirittura qui c’è da dubitare che possa essere la fonte regolamentare a disciplinare le materie poiché gli artt. 41, 75 e 25 Cost. pongono una riserva di legge rispettivamente per le limitazioni e i controlli sull’iniziativa economica, sull’attribuzione dei poteri amministrativi e sulle sanzioni penali. Comunque, anche a voler ritenere la riserva di legge relativa, è evidente che la disciplina spetta alla fonte regolamentare.

Si potrebbe continuare. Ma quanto detto basta (e avanza) allo scopo. E, d’altra parte, se quelle norme non incidessero sulla sfera giuridica dei privati, perché tanti ricorsi volti esattamente ad annullare ora questa ora quella Norma tecnica d’attuazione del PPR? E se non fossero lesive di diritti o interessi legittimi perché il Tar ha ammesso i ricorsi e ne ha già annullato più d’una?