Il Tar della Sardegna continua nell'opera di accertamento della legittimità dei Piani Paesaggistici Regionali. Alberto Azzena, dopo l'articolo dedicato alla sentenza n. 2050 del 12 novembre del 2007, e alla luce delle nuove sentenze del tribunale amministrativo, traccia un primo bilancio.

Il Tar della Sardegna continua nell'opera di accertamento della legittimità dei Piani Paesaggistici Regionali. Alle questioni affrontate in precedenza, di cui si è dato seppur sommariamente conto senza rinunciare a qualche annotazione, talora positiva a talaltra meno, in un precedente scritto relativo alla sentenza 2050 del 2007, comparso in questa stessa sede, se ne sono aggiunte nel frattempo di nuove. E' già possibile, quindi, fare un primo (si sottolinea, primo) bilancio.

Le vicende della pianificazione paesaggistica sarda: Nuovi apporti giurisdizionali sull'intesa

La recentissima sentenza 2241/07, sempre della seconda Sezione (di 110 pagine!), si apre con un lungo preambolo ricostruttivo di norme e vicende, come già altre ivi citate, le 1807, 1810 e 2050, tutte del 2007.

Lungo preambolo non del tutto condivisibile da quanti, come chi scrive, si erano adoperati, riuscendovi, fra mille difficoltà, a far approvare (prima che nelle altre Regioni, evento raro per la Sardegna) un piano perfettibile si, ma che aver annullato ha causato più danno che effettivi benefici, se non altro per gli oltre dieci anni di ritardo e di stallo (morale: chi non fa non sbaglia.... e tutela). Opinione, questa, condivisa da Andrea Pubusa nel suo intervento su questa stessa Rivista.

Tanto più che fra i motivi di ricorso disattesi non mancano quelli che imputano al Piano attuale carenze (in particolare di non fissare specifiche normative d'uso del territorio, ma soltanto vaghi e generici indirizzi) analoghe a quelle che il Tar ha visto e vede nei precedenti PTP.

Stante l'alto numero dei profili di illegittimità fatti valere nel ricorso (oltre 30) che ne rende impossibile un, seppur sommario, esame analitico in un breve spazio, si è costretti a una scelta, che si spera il meno possibile arbitraria.

Tralasciando quelli già oggetto di sentenze di poco anteriori, nonché quelli di minore rilevanza (se così si può dire quando ad annullare i provvedimenti impugnati può bastare un solo vizio) e concentrando, invece, l'attenzione su quelli accolti, appare meritevole di particolare attenzione, fra i motivi di ricorso esaminati per primi nella sentenza, quello che lamenta il possibile effetto paralizzante dell'intesa dei Comuni con la Regione imposta dall'art.11 come “condizione per l'adeguamento degli strumenti urbanistici alle nuove prescrizioni” dei PPR, che assoggetta i Comuni a un controllo regionale lesivo della loro autonomia in materia.

In proposito la sentenza non appare affatto convincente quando premette che il Piano paesaggistico è gerarchicamente sovraordinato a quello urbanistico per poi invocare la leale collaborazione, chiaramente svuotata dalla supremazia gerarchica o, peggio, il potere sostitutivo del Ministero in caso di inerzia della Regione; poco importando ai Comuni, quando lamentino una lesione della loro autonomia, che questa provenga dallo Stato invece che dalla Regione.

Meno ancora lo è quando, a ulteriore giustificazione dell'intesa, adduce la possibilità di investire il giudice della lesione di una posizione soggettiva in caso di mancato raggiungimento dell'intesa, essendo evidente che quest'ultima comporta valutazioni sugli opposti punti di vista del Comune e della Regione precluse al giudice.

Lo strumento dell'intesa, infatti, non può trovare applicazione in sede interpretativa, cioè, nella fattispecie, per definire la conformità delle norme dei Piani urbanistici comunali a quelle del Piano Paesaggistico; ma soltanto nei margini lasciati impregiudicati dalle norme di quest'ultimo. Quando, cioè, si tratta di operare delle scelte fra più soluzioni attuative. Ipotesi nella quale non vi è spazio per un intervento del giudice, il cui compito è solo quello di applicare la norma (che qui manca).

Esattamente, invece, la sentenza osserva che l'intesa è, con la pianificazione provinciale e comunale, una delle alternative per l'attuazione dei PPR, di modo che i Comuni sono liberi di evitare di farvi ricorso. Ma, allora, perché prevedere uno strumento così potenzialmente lesivo dell'autonomia comunale da precludere il ricorso ad esso?

Vero, come rileva la sentenza, che i Piani comunali sono soggetti ad approvazione regionale; ma in questa sede alla Regione è precluso sovrapporre le proprie scelte (politiche) a quelle riservate ai Comuni (in sede di pianificazione comunale), mentre in sede di intesa essa potrebbe essere tentata di farlo, creando inutili difficoltà.

Segue la verifica della legittimità delle norme che impongono l'intesa nei vari casi, di cui sarebbe lungo occuparsi in questa sede per .... verificare l'esattezza della verifica.

Le precisazioni sul ruolo della Giunta: La mancata considerazione delle Osservazioni al Piano

Seguendo l'ordine in cui le numerose doglianze sono esaminate, vengono in considerazione quelle sull'operato della Giunta. La sentenza colpisce, infatti, con l'annullamento, in quanto aggravano inutilmente il procedimento, anche una serie di disposizioni (art,15, c.6 e 7, art.20.1 lett.b) n.1) e art.103.5) che conferiscono alla Giunta, sottraendolo all'organo tecnico, il potere autorizzatorio in casi particolari, che sarebbe lungo esaminare in dettaglio. La questione si ripropone a proposito della XI osservazione del Comune dove, però, il Tar sembra ignorare che l'intervento della Giunta sarebbe previsto nella l.r.8/2007.

Non concorda, invece, sul blocco di ogni attività edificatoria che deriverebbe dall'estensione delle norme di salvaguardia a numerose ipotesi, contestando, con riguardo all'efficacia immediata del Piano sancita dall'art.145 terzo comma, che tale misura riguardi molte altre prescrizioni oltre quelle “dirette”, relative a beni paesaggistici individuati e tipizzati ed escludendo l'indeterminatezza dei tempi poiché, a tenore del comma successivo, l'adeguamento deve avvenire entro due anni (se non nei dodici mesi previsti dall'art.107).

Si nega anche che l'abbandono della suddivisione dei valori paesaggistici da tutelare in quattro livelli originariamente presente nell'art.6 NTA senza sottoporlo alla Commissione consiliare costituisca violazione procedimentale dato che, essendo state variate le disposizioni del Codice Urbani che li prevedevano (artt.135 e 143), detta Commissione non avrebbe potuto che prenderne atto. E si dichiarano inammissibili, mancando la prova della loro lesività, altre censure di ordine procedimentale. Cosi come si disattende la lamentata mancata partecipazione di alcuni Comuni (fra cui Cagliari, che si astenne dal partecipare) alle Conferenze di co-pianificazione e non si da peso alla supposta mancanza di una vera “concertazione istituzionale”; come pure si nega che per individuare i siti urbani da proteggere si siano utilizzate le c.d. zonizzazioni urbanistiche.

Quanto, invece, alla lamentata mancata presa in considerazione delle osservazioni del Comune, la sentenza ritiene che avrebbero meritato considerazione, perché suscettibili di imporre una diversa destinazione urbanistica, quelle sulla non corrispondenza, in molte parti, della (pur accurata, si riconosce) cartografia del Piano e quella del PUC di Cagliari, che, fra l'altro, porta ad attribuire “<natura agro-forestale> ad una zona del territorio comunale irreversibilmente caratterizzata, da molti decenni, dalla presenza di un insediamento urbano”.

Sul penultimo motivo di ricorso, pur non accogliendolo in quanto generico, il Tar riconosce che, a differenza dei Piani attuativi già approvati, non sono fatti salvi gli accordi di programma, che però, “se sfociati in una disciplina urbanistica attuativa” comportano posizioni consolidate secondo (altre) norme, di modo che le due situazioni (esistenza o no di pianificazione attuativa) vengono omologate senza rilevare l'evidente disparità di trattamento.

La tesi del Tar sul rapporto fra valore archeologico e valore paesaggistico.

L'ultimo motivo viene invece esaminato assieme ad alcuni dei motivi aggiunti, su cui, disattesa l'eccezione di tardività, il Tar giunge a una conclusione di accoglimento con una motivazione in fatto, quindi di minore interesse, che però ne presuppone un'altra di grande importanza; non disconosce, infatti, come invece voleva il ricorrente, che alla presa d'atto dell'esistenza di una zona qualificata come archeologica (e quindi di valore paesaggistico in quanto tale) il PPR possa aggiungere una (nel caso ben più ampia) zona ritenendola (all'inverso) di valore paesaggistico in quanto di valore archeologico, per giunta sottoponendola all'acquisizione del nulla osta archeologico; ma annulla la prescrizione perché “la modifica della precedente <ricognizione> sul territorio non risulta essere ancorata ad elementi obbiettivamente certi”.

Il che lascia interdetti perché l'apposizione del vincolo archeologico ha un proprio percorso modellato su quel che è necessario sapere e fare per valutare l'importanza archeologica, mentre l'accertamento del valore paesaggistico ha proprie (e diverse) regole proprio perché si tratta di accertare altro (come se per accertare una frattura si facesse un elettroencefalogramma).

Per giunta non sembra di potere concordare, nonostante l'autorevole avallo che il giudice ha ritenuto di rinvenire nella giurisprudenza della Corte costituzionale, con l'idea manifestata in sentenza che si tratti di un tipo di vincolo che, riconoscendo e tutelando una qualità intrinseca del bene, “non crea un valore nuovo, ma compie un'operazione meramente dichiarativa, attraverso la quale si evidenzia la sussistenza del valore del bene”, dato che, al contrario pare innegabile che l'apposizione del vincolo pregiudica altre esigenze, anche pubbliche e, come tale, non può sottrarsi alla comparazione. Tanto è vero che il percorso della metropolitana di Roma non si è arrestato (e neppure è stato deviato) di fronte a testimonianze archeologiche, evidentemente ritenute di valore inferiore all'esigenza di mobilità.

Traendo un bilancio, sembra potersi dire che, seppure sono state eliminate disposizioni importanti, quali quelle sulla competenza delle Giunta, sulle norme di salvaguardia, sull'imposizione di un'intesa con la Regione, sui rapporti fra valore archeologico e valore paesaggistico, alcune delle quali per effetto di rilevati errori nel procedimento (che in teoria potrebbero essere agevolmente sanati, ma sulla compattezza delle maggioranze non si può mai giurare) ed altre sono state, invece, salvate per la loro temporaneità, così ammonendo a non renderle durature nei PUC, complessivamente l'impianto di un'opera così complessa ha retto al vaglio del giudice amministrativo (che stavolta, oltretutto è stato tempestivo, evitando il protrarsi di una situazione di incertezza quale quella che si era verificata per i precedenti PTP).

Volete aggiungere un commento? Inviatelo a commenti@insardegna.eu, indicando il vostro nome e cognome (obbligatorio) e specificando nel soggetto del vostro messaggio il titolo di questo articolo.