Ecco una importante sentenza del Tar sul Piano Paesaggistico Regionale (PPR) spiegata con chiarezza, senza strumentalizzazioni di parte. Per il Tar, il valore paesaggistico dell'agro ha carattere assoluto, ma le prescrizioni a sua tutela devono essere mirate sulle caratteristiche dei diversi luoghi. Inoltre, sempre per il Tar a certe condizioni l'imposizione di un'intesa con la Regione può essere legittima. C'è però il rischio, aggiunge Alberto Azzena, che questa visione del ruolo del paesaggio possa impedire o abbattere la remuneratività di attività capaci insieme di preservare il paesaggio e di creare reddito (si pensi all'evoluzione che l'agriturismo ha portato rispetto all'agricoltura). Per capire se i contenuti del PPR “a regime” non confliggono con le leggi occorre dunque attendere.

Il Tar della Sardegna ha iniziato a smaltire il cumulo di ricorsi che hanno preso di mira il PPR nella parte adottata per prima, quella relativa agli ambiti territoriali costieri. Nel gruppo delle prime sentenze si segnala per importanza la n.2050 del 12 novembre 2007, con la quale la seconda Sezione ha solo in piccola parte accolto la vera e propria valanga di motivi di illegittimità che il ricorrente, proprietario di un terreno agricolo a Golfo Aranci, aveva prospettato.

Preliminarmente il giudice affronta la questione dell'esistenza di un potere di salvaguardia che consente ai Comuni di sospendere fino all'approvazione del PUC il rilascio dell'autorizzazione a costruire e quella della competenza della Giunta regionale ad approvare quest'ultimo.

La prima questione nasce dall'infelice formulazione della norma (art.2 della l.r.8/04) con cui si è modificato l'art.11 della l.r. 45 del 1989 intervenendo solo sui primi 5 commi e non riproducendo gli altri, fra cui l'ottavo, relativo appunto al potere di salvaguardia. Il Tar ribadisce che la modifica si riferisce alle sole parti considerate nella nuova norma e non alle altre, che restano perciò in vigore immutate, scartando l'idea che la modifica stia anche nella non riproduzione di queste ultime, che significherebbe volontà di eliminarle (sarebbe in effetti strano che si richiamasse un intero articolo, non per confermarne, bensì per mutarne il contenuto al di la delle modificazioni apportate, nel qual caso si suole esplicitare che esso è sostituito).

Sull'altra questione, dal fatto che molte delle disposizioni del PPR e delle NTA non contengono prescrizioni riferite a mere ipotesi bensì a situazioni esistenti e risultanti dallo studio del territorio compiuto ad hoc viene dedotto che tali disposizioni non abbiano natura di regolamento amministrativo, per giungere ad escludere che la competenza a porle sia del Consiglio regionale e non della Giunta (rimasta competente nonostante la riforma del Titolo V della Costituzione ne consenta il trasferimento a quest'ultima da parte dello Statuto, non essendo stata approvata nessuna legge costituzionale in tal senso).

Constatazione innegabile, che però ignora che con la l.400 del 1988 il regolamento si qualifica come tale non per l'astrattezza delle sue norme ma per il carattere impresso all'atto (fonte) che le contiene nel momento della sua adozione. Il che evita che l'impugnazione dei regolamenti, che presenta delle particolarità, possa variare a seconda del carattere della singola prescrizione impugnata, che cioè uno stesso atto debba essere impugnato come regolamento o non a seconda della prescrizione impugnata.

La sorte dei terreni agricoli negli ambiti costieri

Proseguendo nell'esame di motivi di ricorso, la sentenza, individuato l'ambito di applicazione della norma che il ricorrente assume violata (art.83 NTA) nella sola parte di agro compresa in uno dei 27 ambiti di paesaggio costiero caratterizzata da case sparse, anche in rapporto non armonico con l'ambiente agricolo, nonché nelle aree agricole caratterizzate da coltivazione intensiva, secondo le definizioni contenute nell'articolo precedente (l'art.82) e negli artt.28 e 29, ripercorre quindi l'iter seguito per giungere alla sua approvazione, ponendo in rilievo che la Commissione consiliare cui spetta pronunciarsi sulle proposte della Giunta, ha condiviso l'idea che, specie nelle zone costiere, l'agro così inteso sia stato compromesso da un eccesso di edificazione (“per finalità residenziali non connesse all'attività agricola”; così la relazione introduttiva di accompagnamento) perdendo il suo carattere di bassa densità insediativa, e che “il Piano si debba invece ispirare alla salvaguardia dell'intatto”.

Un modo di argomentare che appare eccessivamente semplificativo.

Non sembra, infatti, trovare spazio l'idea che la destinazione programmata del territorio debba derivare da una comparazione fra la sue diverse vocazioni, di modo che se una di queste ha una “resa” anche, ma non soltanto, economica (e quindi anche latamente sociale; di qualità della vita, come usa dire) ritenuta superiore ad altre, la destinazione corrispondente debba prevalere; di modo che non si prende neppure in considerazione il “costo” per la collettività della rinuncia ad altre utilizzazioni che la scelta di una di esse comporta sempre e inevitabilmente; manca cioè totalmente un raffronto comparativo delle varie utilità del bene per decidere quale sia quella preferita dai cittadini (consapevolmente disposti a rinunciare ad altre). Una visione probabilmente distorta dagli eccessi dello sfruttamento solo economico (e per giunta di breve respiro) del territorio sardo, quale quella cui si è assistito finora.

Lo dimostrano le vicende della Costa smeralda e di Stintino, dove l'edificazione a scopo turistico non ha certo preso il posto di coltivazioni, trattandosi di terreni assolutamente inidonei. Oppure della splendida baia di Panigallia, nel Golfo de la Spezia, per la quale il Consiglio dei Ministri decise che l'insopprimibile esigenza di farne un approdo metanifero per metanizzare il Nord superava quella di preservare intatti i pur magnifici luoghi.

Ciò non significa, ovviamente, che si debba necessariamente preferire la scelta economicamente più vantaggiosa e non invece quella che si ritiene assicuri una miglior qualità di vita, ma solo che la scelta deve essere frutto della valutazione fatta prendendo in considerazione tutte le possibili utilizzazione del bene e non soltanto alcune.

Senza ignorare che sovente la coltivazione avviene pur essendo antieconomica, in funzione soltanto della fruizione privata dell'eccezionale valore paesaggistico, come avviene in Toscana o in Umbria (e non solo).

Mentre la sentenza sembra avallare una concezione del valore paesaggistico del bene come tale da imporsi in assoluto (nessun interesse o nessuna esigenza può portare a edificare in zone agricole paesaggisticamente interessanti) richiamandosi al pensiero della Corte costituzionale espresso anche nella recente sentenza 367/2007 (che però la crudezza di certe situazioni di contrapposizione con altri “valori”, ad esempio la difesa bellica, potrebbe incaricarsi di smentire).

Il salvataggio”a termine” dell’estensione minima del fondo per edificare

Punto centrale è peraltro la contestazione dell'illegittimità del primo comma dell'art.83 delle NTA dove, alla lett.a), riserva agli operatori agricoli la possibilità di edificare negli ambiti costieri, purché necessario per la coltivazione e comunque in estensioni non inferiori ai tre ettari per colture intensive e di cinque per quelle estensive.

Il giudice considera la limitazione relativa all'estensione minima del lotto incongrua, anche sulla scorta delle osservazioni fatte dalla Commissione consiliare (qualificata in sentenza, in quanto espressione del Consiglio, come “massimo organo rappresentativo di tutta la popolazione sarda”) perché ignora che tale estensione minima varia a seconda della “realtà dei luoghi” e dei loro “modi di uso” previsti dai singoli Comuni e dovrebbe perciò essere più “mirata” e lasciata perciò ai Comuni.

Tuttavia la fa salva muovendo dalla constatazione che la disposizione del primo comma dell'art.83 in esame, nata come definitiva, ha assunto in seguito una valenza transitoria, “fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici”, di modo che la limitazione in questione si configura come norma di salvaguardia ex art.145.3 del Codice Urbani.

In realtà pare invece che si tratti piuttosto di una semplice norma di diritto transitorio, cioè di una regolazione valida fino a che non subenti quella considerata definitiva, dato che la salvaguardia si ha invece quando viene anticipata la vigenza di una norma non divenuta ancora definitiva per impedire che essa arrivi “a buoi scappati” e quindi per evitare che l'applicazione della normativa ancora in vigore pregiudichi irreversibilmente la situazione e con essa l'applicazione delle nuova norma (un esempio si rinviene nell'ultimo comma dello stesso art.83). La precisazione non inficia peraltro il risultato cui la sentenza perviene, di considerare legittima la limitazione solo in quanto transitoria.

Non solo, ma il primo comma, al pari dei successivi, risente del disposto del sesto comma, secondo cui le prescrizioni dei commi precedenti “devono essere recepite negli strumenti urbanistici”, di modo che, una volta cessato il regime transitorio con l'approvazione di questi ultimi le disposizioni sul lotto minimo, giudicate incongrue, resterebbero vincolanti. Ma il condizionale è d'obbligo perché così non è, dato che proprio per questo il Tar afferma che “il comma deve essere espunto dalla norma”. Col che i commi successivi al primo tornano ad avere l'efficacia temporanea propria di quest'ultimo.

Peraltro, sulla previsione del limite dei 5 ettari incide un'altra illegittimità, che porta il giudice a eliminarlo, sia pure senza dirlo. Rileva, infatti, che esso è stato introdotto a procedimento concluso, senza sottoporlo al parere della Commissione e richiama due sentenze di poco anteriori, la 2010 e la 2013, che in analoga situazione hanno annullato una norma delle NTA. Un annullamento per relationem, si direbbe.

Se ne ricava che l'estensione del lotto minimo non può essere predeterminata in misura univoca per tutte le variegate situazioni riscontrabili nei singoli ambiti e nei singoli Comuni, anche se la sua imposizione in questi termini può essere tollerata (id est ritenuta legittima) in quanto (e solo in quanto) misura temporanea fino all'approvazione dei PUC.

Il che equivale a dire che la preclusione alla Regione di acquisire elementi per imporre limiti più mirati, come è dato di fare (solo) ai Comuni, rende ragionevole l'imposizione di limiti generalizzati, altrimenti irragionevole.

Sempre in accoglimento di motivi di ricorso, la sentenza censura, seppur legittimandola per il solo periodo transitorio, la penalizzazione in termini edificatori dei proprietari di terreni agricoli che non svolgono effettiva attività agricola, nonché, ma stavolta senza legittimarlo, il divieto di raggiungere il lotto minimo per sommatoria di superfici non contigue e quello di svolgere attività di tipo edificatorio in punti emergenti del territorio, ritenendo che ciò non abbia nulla a che fare con la tutela del paesaggio. Altrimenti, si dice, l'agro verrebbe ad essere considerato di rilievo paesistico nella sua interezza e come tale assolutamente intangibile.

Da qui l'annullamento delle disposizioni contenute nelle lettere c) e d) dell'art.83, seppur ammettendo che siano i Comuni in sede di approvazione dei PUC, a tener conto caso per caso delle esigenze sottese a tale articolo e a quello successivo.

Sia lecito anche a tal proposito osservare che sarebbe forse meglio occuparsi della effettiva attitudine del fondo ad essere proficuamente coltivato piuttosto che della generica qualifica professionale del proprietario (che avviene, ad esempio, se questi cambia professione dopo aver edificato in agro?).

I contrasti sull’intesa: indebita intromissione o garanzia di migliore preservazione?

Venendo all'intesa, prevista sempre nell'art.83, lett.a) la sentenza la ritiene giustificata dal fatto che attiene a ipotesi di deroga al generale divieto di edificare in ambiti costieri e non invece di valutare una compatibilità già ipotizzata dalla norma come nel N.O. paesaggistico; da cui la necessità che la Regione concorra nella valutazione. Ma la diversità non pare sussistere, dato che anche in tal caso la possibilità che l'intervento non collida col generale divieto è prevista da una norma.

Senza dire che la disposizione in discorso richiama l'intesa di cui al quarto comma dell'art.15 NTA che con le citate sentenze 2010 e 2013, anteriori, seppur di poco, è stato annullato, sempre a causa di vizi procedimentali (tanto che la sentenza in esame è costretta a ritenere il richiamo improprio e riferito invece all'art.11, pure avente ad oggetto l'intesa, quando invece questo è richiamato solo in funzione dell'art.15 c.4).

Che dire in conclusione? Che a stare alla sentenza, pur essendo il valore paesaggistico dell'agro di carattere assoluto, le prescrizioni a sua tutela, come l'imposizione di un'estensione minima del lotto, non possono essere generiche e generalizzate, ma devono essere mirate sulle caratteristiche dei diversi luoghi; anche se quelle che non rispondono a tale requisito possono risultare legittime nel breve periodo; e che inoltre a certe condizioni (fra le quali sono da comprendere quelle di correttezza del procedimento considerate nelle sentenze immediatamente precedenti) l'imposizione di un'intesa con la Regione (cioè di una valutazione comune sulle compatibilità) può essere legittima.

Non è detto però che in futuro non ci si accorga, rappresentanti eletti e ancor prima rappresentati, che le dette caratteristiche a volte proprio non consentono l'utilizzazione agricola e altre la rendono poco appetibile a fronte della remuneratività, non in termini esclusivamente economici, di altre utilizzazioni (si pensi all'evoluzione che l'agriturismo ha portato rispetto all'agricoltura).

Per capire se i contenuti del PPR “a regime” (non limitatamente alle disposizioni di carattere transitorio) non confliggono con le leggi occorre dunque attendere.

Sia consentito infine a chi scrive, parte in causa come componente della Giunta che approvò i Piani originari di tutela (PTP), di dissentire da una parte del lungo preambolo ricostruttivo della sentenza, rivendicando la sostanziale validità degli studi propedeutici (pur disomogenei) e quella di molte parti dei Piani stessi (agli attuali i ricorrenti imputano pari genericità e lassismo) la cui eliminazione a seguito della loro impugnazione ha regalato alla Sardegna oltre 10 anni di ritardo nel dotarsi di un così fondamentale strumento di governo del territorio.

* Ordinario di diritto amministrativo nell'Università di Pisa

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