Il principio di fondo è noto: la concorrenza non deve essere distorta da aiuti che favoriscano particolari imprese o prodotti (artt. 87-89 del Trattato CE). In realtà lo spartiacque, definito da regolamenti, decisioni e sentenze, secondo cui un aiuto rientra o meno nella legalità comunitaria ha subito una continua evoluzione. Per consentire un controllo ex ante degli aiuti il Trattato prevede l’obbligo di notifica e di approvazione preliminare degli stessi da parte della Commissione Europea. Tuttavia già da dieci anni un Regolamento del Consiglio (n. 994 del 1998) autorizza la Commissione a esentare gli Stati membri dall’obbligo di notifica, in due modi: con degli appositi regolamenti di esenzione per categoria (BER, Block Exemption Regulations) e con gli aiuti de minimis di modesto importo (attualmente 200.000 euro per impresa in un triennio finanziario). In tali casi è sufficiente una comunicazione alla Commissione sulla avvenuta attivazione delle misure di incentivazione, che si traduce nella possibilità, da parte di Stati e Regioni, di attivare rapidamente qualsiasi incentivo conforme senza iter autorizzativi comunitari e senza neppure bisogno di leggi: bastano un atto di governo e un provvedimento amministrativo.

Le categorie di esenzione possibili sono: PMI, R&S, ambiente, occupazione e formazione, oltre a tutto ciò che sia conforme a una “carta degli aiuti” trasmessa alla CE dagli Stati, nel rispetto delle soglie di incentivi ammesse per i propri territori e delle regole comunitarie.  La prima generazione di BER e de minimis è stata attivata nel 2001 con un pacchetto di 3  Regolamenti: il n. 68 (esenzione sulla formazione), il n. 69 (de minimis) e il n. 70 (esenzione sulle PMI). Una seconda generazione di Regolamenti, nel 2004, ha esteso il campo di esenzione alla ricerca (Reg. n. 364,), alla agricoltura (n.1), alla pesca (n. 1595), e ha ridefinito il regime de minimis (n. 1860).

Dopo un aggiornamento sul de minimis compiuto nel 2006 con il Reg. n. 1998 una terza, recentissima generazione di strumenti è rappresentata dal nuovo Regolamento generale di esenzione n. 800 (detto general BER o super BER), approvato dalla Commissione nell’agosto 2008, che raggruppa e amplia le categorie di esenzione in un unico dispositivo. La carta degli aiuti attualmente in vigore per l’Italia è scaricabile dal sito del Ministero dello Sviluppo Economico.

Come si vede dalla figura seguente, l’Italia è il paese con il più massiccio ricorso ai regolamenti di esenzione per numero di misure attivate. Anche in termini quantitativi il primato va al nostro paese, che con ca 4,5 mld di euro erogati in regime di esenzione fra il 2001-2006 distanzia parecchio la Germania, al secondo posto con ca 1,9 mld (State Aid Scoreboard, CE 2008).  Una spiegazione risiede probabilmente nella ridotta dimensione media delle aziende italiane,  tale da spingere a un maggiore utilizzo di aiuti di basso importo  (de minimis) esenti  da notifica.

La Sardegna fino al 2005 ha ignorato la flessibilità e rapidità di attivazione degli incentivi concessa dai regolamenti di esenzione, che è stata recepita solo nella corrente legislatura con la legge finanziaria  2005 (articolo 11). Oggi, il programma degli incentivi per le imprese definito dalla Regione Sarda nel luglio 2008  fa ricorso quasi esclusivamente ai regimi di esenzione e de minimis.

Sardegna: dalla abbondanza al crollo record degli incentivi

Ormai quasi conclusa la fase della 488/92, che ha caratterizzato le politiche pubbliche a sostegno delle imprese per oltre un decennio, e chiuso anche il ciclo di programmazione comunitaria 2000-2006 con la conseguente scadenza dei regimi di aiuto regionali, termina un periodo nel quale le politiche di incentivazione sono state caratterizzate prevalentemente da interventi generalizzati e diffusi, mentre il nuovo quadro comunitario richiede agli Stati membri e alle Regioni strumenti più mirati a obiettivi di competitività.

In Italia, come negli altri paesi europei, l’evoluzione del sistema degli incentivi nel periodo 2000-2007 conferma una tendenza alla riduzione del volume complessivo degli aiuti alle imprese e, coerentemente agli indirizzi comunitari, un utilizzo privilegiato degli stessi per il raggiungimento di alcuni obiettivi orizzontali considerati fondamentali: l’innovazione, la ricerca e lo sviluppo, il capitale umano e l’internazionalizzazione.

In Sardegna, in linea col resto del Mezzogiorno, le domande di incentivazione (nazionali e regionali) approvate nel periodo 2000-2007 sono passate dalle 3.860 iniziali alle 12.956 del 2002, per scendere alle 2.254 del 2007, più che dimezzate rispetto all'anno precedente (Relazione sugli incentivi di sostegno alle attività economiche e produttive, Ministero dello Sviluppo Economico, 2008).

Ma in termini di agevolazioni concesse il calo di risorse nell’isola dal 2006 al 2007 è clamoroso, con un -94 %, quasi un azzeramento (da 732 milioni a 42), che rappresenta di gran lunga il più forte decremento fra tutte le regioni. Anche le erogazioni, come si vede in tabella, calano vistosamente dal 2006 al 2007 nonostante un trend di incremento meridionale e nazionale: il calo è dovuto esclusivamente agli incentivi regionali (da 129 a 29 mln di euro), in quanto le erogazioni sugli icentivi nazionali sono aumentate (da 90 a 124 mln di euro).

La relazione del Ministero evidenzia, fra gli elementi di criticità da superare nell’attuale sistema, la numerosità degli incentivi (circa 850 misure di agevolazione nel periodo 2001-2007, al 90 % regionali) e la ridondanza delle procedure valutative, ben più lunghe di quelle automatiche, che negli ultimi 8 anni hanno caratterizzato l'86 % delle agevolazioni (in ammontare) rispetto al 14 % delle risorse assegnate con procedura automatica.

La valutazione degli incentivi in Sardegna

Sono relativamente pochi gli studi di valutazione degli incentivi elaborati in Sardegna. Si segnalano:

• il Rapporto Tecnico di valutazione della legge regionale 15/94 dell’Osservatorio Economico della Sardegna (I bando e bando 1999). Attraverso un approccio tipico dell’inferenza statistica causale, che prevede il confronto tra le imprese agevolate e quelle non agevolate, l’analisi cerca di determinare se i risultati osservabili nelle variabili (occupazione, valore della produzione) delle imprese agevolate sono direttamente riconducibili al contributo concesso. In entrambi i bandi le analisi dei dati hanno mostrato che le agevolazioni concesse non hanno avuto effetti positivi né sull’occupazione né sul valore della produzione nelle imprese che le hanno ricevute. Tuttavia la mancanza di differenze significative tra le imprese agevolate e quelle escluse è imputabile in parte al processo di selezione previsto dalla legge, almeno nel caso del bando 1999. 

• I bandi regionali della legge 15/94 sono stati analizzati anche dallo studio effettuato dall’Istituto di Studi sulle Relazioni Industriali (valutatore indipendente del POR 2000-2006), il quale ne ha verificato l’efficacia attraverso un benchmark costituito da un campione di 76 imprese (25 del settore servizi e 51 dell’industria) estratto fra i richiedenti esclusi. Il confronto dei dati ha rilevato che complessivamente, per il valore aggiunto, il costo del lavoro e l’occupazione, le imprese escluse hanno realizzato addirittura una migliore performance rispetto a quelle che hanno ricevuto il contributo. In particolare, nel settore dei servizi le imprese ammesse hanno ottenuto migliori risultati di quelle escluse; nei nuovi impianti del settore industriale le imprese ammesse superano le escluse in termini di valore aggiunto ma hanno un costo del lavoro più alto; negli altri interventi riguardanti le imprese industriali (ammodernamenti, ampliamenti, ecc.) le escluse superano le ammesse per il valore aggiunto, mentre il costo del lavoro è a favore delle aziende ammesse; l’occupazione per l’insieme delle imprese dei due campioni è cresciuta leggermente più per le escluse che per le ammesse. 

• L’Istituto Guglielmo Tagliacarne ha effettuato una analisi delle leggi di incentivazione alle cooperative sociali della Sardegna secondo il criterio di “valutazione controfattuale”, confrontando le performance del campione delle imprese incentivate con quelle del gruppo di controllo. L’indagine, organizzata in due tornate (nel 2003 e nel 2004),  ha interessato le 14 cooperative sociali che hanno beneficiato delle agevolazioni previste dalla legge 16/1997 della Regione Sarda. In questo caso l’analisi dei dati ha mostrato che le cooperative sociali agevolate presentano in media delle performance migliori in termini di fatturato e occupazione rispetto alle imprese non agevolate.

Le prospettive della valutazione

L’importanza attribuita alla valutazione degli effetti delle politiche da parte di Stati e Regioni traspare anche dalle “clausole valutative” inserite nelle leggi. Il progetto “CAPIRe” promosso dalla Conferenza dei Presidenti dei Consigli regionali, comprende una rassegna delle clausole valutative regionali. Per la Sardegna sono state rilevate solo 3 clausole valutative specifiche, approvate tra il 2006 e il 2007 e inserite nella L.R. 12/2007, art. 12 (bacini di accumulo idrico), nella L.R. 7/2007, art. 15 (legge sulla ricerca) e nella L.R. 9/2006 (Conferimento di compiti e funzioni agli Enti locali, art. 83). Ma vi sono anche disposizioni onnicomprensive contenute in norme di più alto rango: la nuova nuova legge statutaria del 2007 dedica l’art. 13 al “Controllo dell'attuazione delle leggi e valutazione degli effetti delle politiche regionali”, con la prevista divulgazione degli esiti di tale attività. Inoltre la legge regionale sulla programmazione e bilancio (n. 11/2006) prevede: un rendiconto per schede sui singoli progetti di intervento in forma di Allegato tecnico del Programma regionale di sviluppo (art.2, comma 2); la redazione di un rapporto di attuazione del PRS (art. 2, comma 3/b) e “un esame del grado di realizzazione dei programmi e degli interventi finanziati con il bilancio e dei risultati raggiunti, anche in termini economici” nell’ambito del Dapef (art. 3, comma comma 2/a).

Tra le regioni italiane si segnalano per l’attivismo in materia di valutazione (in particolare delle politiche di incentivazione) il Piemonte, dove è nato il “Prova” , Progetto Valutazione, con il contributo tecnico di Alberto Martini, e il Trentino Alto Adige, dove è stato recentemente costituito l’Istituto per la ricerca valutativa sulle politiche pubbliche (Irvapp).