Recenti studi dimostrano l’assenza di reali effetti delle agevolazioni per i nuovi imprenditori, per la R&S e per l’innovazione aziendale. Eppure, mentre con la nuova stagione di aiuti e programmi comunitari 2007-2013 si riparla di riordino del sistema, la politica e la PA sembrano procedere più per parole d’ordine che secondo l’analisi dei risultati pregressi.

In un classico esperimento dello psicologo comportamentista Skinner, dei ratti in gabbia ricevono un pezzo di formaggio ogni volta che abbassano una levetta, venendo così “condizionati” ad abbassare la leva per ottenere il cibo quando hanno fame. Ma il punto di vista può essere capovolto: in una vignetta pubblicata su una rivista comportamentista americana, un ratto dice all'altro, indicando lo psicologo: "Lo vedi quello? Sono riuscito a condizionarlo. Pensa che ogni volta che abbasso questa levetta quell'idiota mi butta un pezzo di formaggio". Gli incentivi alle imprese funzionano secondo la stessa logica di “condizionamento”: se l’imprenditore presenta un piano di investimento con la previsione ad es. di più fatturato, più occupazione o più innovazione, secondo regole stabilite dalla PA, allora riceve una ricompensa. In genere soldi. Molti soldi: il picco in Italia è stato nel 2002, con quasi sette miliardi di euro (fondi comunitari, nazionali e regionali) di incentivi erogati, ridotti a 4,4 miliardi nel 2007. Il 70 % di tutte le erogazioni alle imprese del periodo 2000-2007 è stato in conto capitale, ovvero a fondo perduto (Relazione sugli interventi di sostegno alle attività economiche e produttive, Ministero dello Sviluppo Economico, 2008).

Ci sono però due problemi: 1. gli imprenditori sono come ratti intelligenti, tali da poter rovesciare la prospettiva come nella vignetta ironica sull’esperimento comportamentista; 2. un ricercatore in genere formula delle ipotesi chiare su ciò che vuole ottenere e annota scrupolosamente i risultati, ma questo non è accaduto e non accade con gli incentivi, pressochè privi di valutazioni ufficiali sui risultati ottenuti.

Secondo chi effettua studi di valutazione professionalmente, i risultati di un incentivo possono essere attestati solo da prove “controfattuali” (dall’inglese counterfactual), cioè bisogna dimostrare non solo che dopo l’erogazione dei benefici si è determinato un risultato positivo nel senso desiderato, ma anche che tale risultato non si sarebbe verificato senza l’incentivo. Ciò si ottiene tipicamente attraverso la creazione di campioni di controllo composti da soggetti simili a quelli che hanno fruito delle agevolazioni. I campioni di controllo vengono confrontati con i soggetti fruitori prima e dopo gli interventi (difference-in-difference), quindi attraverso opportune metodologie (regressioni multiple, matching statistici) vengono depurati dalle possibili distorsioni legate alle differenze originarie (se osservabili) rispetto ai soggetti fruitori, quali quelle dovute a specifiche modalità di selezione dei beneficiari.

Gli studi “controfattuali”

La predetta logica controfattuale caratterizza un gruppo di studi sugli effetti degli incentivi alle imprese scaturito da un workshop dell'università di Trento, pubblicato nel 2007 in un numero monografico de L’Industria (2/2007). Colpiscono in particolare i risultati di tre studi -- sugli incentivi alla imprenditorialità,  alla ricerca e all’innovazione -- e una riflessione sui modelli organizzativi vincenti. Nel primo studio (Politiche per l’imprenditorialità e self-employment: un’analisi territoriale, di Piergiovanni, Carree, Santarelli, Verheul) sono stati analizzati a livello provinciale i risultati delle politiche per l'imprenditorialità e l'autoimpiego del settennio 1997-2003, vagliando i risultati di  ben 111 leggi di cui 6 relative alla Sardegna. Complessivamente tali norme hanno contribuito a far nascere nuove imprese solo nei settori delle costruzioni e dei trasporti (che attraversavano comunque una fase di crescita spontanea), mentre per tutti gli altri settori non si è avuto alcun impatto. In termini generali gli incentivi non sono stati efficaci per l'aumento delle imprese (entrate-uscite) neppure in presenza di maggiori livelli settoriali di disoccupazione, ad eccezione del settore del commercio. Infine la tipologia di incentivi in questione non ha ridotto la disoccupazione, né ha migliorato la performance media delle imprese. La lezione che si può trarre da questo impegnativo studio è che, come dice un proverbio americano, non si può far crescere l’erba tirandola verso l’alto: sarebbero stati probabilmente più efficaci interventi indiretti in servizi agevolati e in formazione, volti a potenziare la cultura d’impresa, ossia la capacità di elaborare piani d’affari, migliorare l’organizzazione aziendale, innovare processi e prodotti. Viceversa, una politica indifferenziata di sussidi alle nuove imprese rischia di produrre addirittura effetti negativi, favorendo l'ingresso degli individui meno dotati imprenditorialmente con quella che la letteratura scientifica sull'argomento chiama "selezione avversa".

Il secondo studio (Gli incentivi per la ricerca e lo sviluppo industriale stimolano la produttività della ricerca e la crescita delle imprese? Evidenza sul caso italiano, di Merito, Giannangeli, Bonaccorsi) è il primo condotto in Italia in tale ambito. In Italia la spesa per la ricerca privata non solo è più bassa che in altri paesi (complice la ridotta dimensione media aziendale) ma è anche finanziata maggiormente con fondi pubblici (per il 14,1 % nel 2003, contro l'11,2 della Spagna, il 10,9 del Regno Unito e il 6,1 della Germania). Lo studio è stato condotto su circa 185 imprese per il biennio 1999-2000, rispetto a un gruppo di controllo costruito con numerose variabili di matching e trattato attraverso sofisticate tecniche econometriche per raggruppare aziende comparabili a quelle incentivate. I risultati empirici mostrano che le imprese finanziate non presentano una crescita dimensionale e una produttività maggiori di quelle non finanziate. "Gli effetti dei finanziamenti alla R&S – affermano gli autori -- sono nulli su tutte le variabili osservate dopo 4 anni dalla assegnazione". Un modesto effetto è stato riscontrato sul livello temporaneo di innovazione, ma nessuno in termini di performance a medio termine. Questi dati rappresentano un feedback preoccupante che dovrebbe spingere a una riflessione su molteplici aspetti: la selezione delle imprese avviene correttamente? L'ammontare delle risorse assegnate per azienda e la tempistica di concessione sono congrui? Le strutture o agenzie che gestiscono gli aiuti sono soggette a reali valutazioni indipedenti o agiscono come soggetti burocratici protetti?

Altri feedback e interrogativi scaturiscono da un terzo studio sulla innovazione dei prodotti e servizi, che contiene una utile comparazione geografica (La valutazione delle politiche per l'innovazione: un confronto tra Italia e Paesi Bassi, di Cefis, Evangelista). Anche qui i risultati delle politiche sono deludenti:  in Italia la correlazione fra gli incentivi e la capacità delle imprese di introdurre nuovi prodotti è debole, mentre al contrario nei Paesi bassi vi è una forte correlazione, probabilmente dovuta, secondo gli autori, a una maggiore selettività del modello di policy olandese: spesso gli incentivi italiani finanziano semplici acquisti di macchinari senza vere innovazioni interne alle aziende, specialmente di prodotto. In entrambi i paesi peraltro non sussistono effetti duraturi nel tempo, tali da poter attribuire agli incentivi un effetto "addizionale", in quanto le imprese non incentivate dei gruppi di controllo hanno andamenti, nella dinamica degli investimenti e delle quote di fatturato legate all'innovazione, sostanzialmente simili rispetto alle imprese incentivate.

A che servono gli incentivi?

A che servono allora gli incentivi alle imprese? Sarà il caso, semplicemente, di abolirli? Gli studi che ne analizzano gli effetti prendono neccessariamente il toro dalla coda, limitandosi a constatare ex post gli eventuali insuccessi, parziali o totali. E’ una attività di valutazione preziosa, ma per individuare le corna del toro è utile porsi un interrogativo a monte: il modello istituzionale e organizzativo dello sviluppo di impresa su cui agiscono o dovrebbero agire gli incentivi è adeguato? A questa domanda, soffermandosi sul rapporto fra ricerca, innovazione e impresa, propone una risposta lo studio di Schianchi e Mantovi (Venture capital, R&S e incentivi: un modello analitico, L’Industria, 2/2007). Come esempio di modello logico e organizzativo vincente gli autori citano il caso della Stanford University (Palo Alto, California), i cui studenti e professori hanno finora costituito ben 1.200 società con oltre 1.500 progetti, e dove esiste un ufficio dedicato esclusivamente alla assistenza legale, amministrativa e finanziaria rivolta agli studenti e docenti che desiderano brevettare, promuovere e vendere una innovazione anche costituendo società proprie. Una simile organizzazione ha spinto i fondi di venture capital a un collegamento stretto con l’università, per una analisi della finanziabilità dei progetti via via presentati. Viene così chiuso il cerchio che va dalla idea imprenditoriale innovativa alla organizzazione e al finanziamento della realizzazione.

Ci si può chiedere se, quanto e come il modello di Stanford sia applicabile per la nascita di imprese innovative in Italia, un paese con un sistema accademico e strutture di promozione delle imprese molto diverse, ma resta il peso centrale del modello organizzativo che sta a monte di qualsiasi incentivazione. E ciò vale anche quando una attività di incentivazione o promozione funziona: se ad esempio in una Regione come la Sardegna un particolare attivismo di governo favorisce l'insediamento di imprenditori nel settore della nautica, in modo da creare nuovi poli produttivi in determinate aree, cio è ovviamente un fatto positivo: ma in altri contesti regionali europei le attività di attrazione d'impresa e di organizzazione dei servizi correlati (infrastrutturazione, formazione) sono condotte professionalmente da strutture apposite di agenzia, il cui operato si esplica secondo un continuum al di là dei turni governativi e su un gradino di sviluppo istituzionale e organizzativo superiore.

Mettere radici

La letteratura scientifica sembra dunque suggerire che a rendere efficace il sostegno e l'incentivazione alla nascita di imprese, alla R&S e all’innovazione sia la presenza endemica di professionalità ed esperienze entro organizzazioni dedicate, senza le quali l'incentivo produrrà risultati nulli o non abbastanza competitivi. In questo senso si può dire che il successo di una politica di governo può essere misurato anche dal suo impatto sulle istituzioni dello sviluppo: quanto sono diventate stabili, funzionali, efficenti e valutabili le agenzie e le divisioni della PA dedicate alla promozione d'impresa, alla ricerca, all’innovazione, all’istruzione e formazione? E tali strutture seguono logiche di controllo da parte dei fruitori/clienti (come nell'università di Stanford) o piuttosto percorsi di controllo politico-amministrativo e dirigenziale relativamente protetti, suscettibili di auto-referenzialità?

In assenza di risposte politiche e tecniche a queste domande, gli incentivi alle imprese più che strumenti efficaci appaiono l’espressione di una cattiva coscienza: quella di chi non sa e non vuole concimare, dissodare e annaffiare ma pretende di far crescere l’erba tirandola verso l’alto, con una logica banale di stimolo-risposta, di diretta ricompensa all’azione pretesa. Naturalmente non è solo un problema economico, ma anche politico-sociale. Se l’Italia, e in particolare il Mezzogiorno e la Sardegna, hanno conosciuto una stagione di “incentivi da bere” (sul flusso di risorse vedi l’articolo di Natalie Licheri), con un fiume di danaro erogato in carenza di feedback scientifici sui risultati, ciò è presumibilmente indice di un perverso sistema di scambio del consenso fra categorie produttive e rappresentanze politiche, posto che è difficile qualificare la carenza di bilanci e valutazioni come una banale dimenticanza. Si tratta di una questione attualissima, perchè come si legge nel citato Rapporto del Ministero dello Sviluppo Economico ci troviamo in una fase di svolta. E’ una delle fasi di svolta cicliche del nostro sistema, al termine delle quali si parla di “riordino degli incentivi”, come fa puntualmente il rapporto ministeriale. Finita la stagione dell’Intervento Straordinario, pressochè finito anche il successivo decennio degli incentivi nazionali e regionali modello 488 (legge che, afferma il Ministero, ha consolidato la struttura di un sistema produttivo poco competitivo senza contribuire a modificarla), siamo ora arrivati, in concomitanza con il nuovo ciclo di aiuti comunitari 2007-2013, alla stagione della “competitività”: è la nuova parola d’ordine che dovrebbe "segnare un punto di discontinuità con le politiche finore attuate" (altra frase ciclica).

Ma il pur ricco rapporto del Ministero, dopo aver rimarcato "l'assenza pressochè totale di un momento di coordinamento delle politiche di incentivazione ai diversi livelli di governo" - che ha comportato fra il 2000-2007 la proliferazione di qualcosa come 850 interventi di incentivazione,  il 10 % nazionali, il resto regionali - non dedica neppure una parola alla valutazione degli incentivi pregressi e alla necessità di istituire un sistema di valutazione di quelli nuovi, attraverso “clausole valutative” da inserire nelle norme e nuovi strumenti dedicati a tale compito. E i contenuti di innovazione organizzativa che traspaiono fra le righe non sono esattamente incoraggianti: fra le novità, i contratti di programma affidati in gestione alla ex Sviluppo Italia, ora Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti. La valutazione, di fatto, è ancora assente dal modello logico e operativo con cui si muove la pubblica amministrazione, sia quella nazionale che quella nostra regionale, i cui incentivi sono pressochè privi di indicatori di risultato incorporati nelle leggi o nei programmi. Negli USA, ad esempio, sono ampiamente promossi i sistemi di gestione di incentivi “evidence-based”, sui quali verte un corposo documento metodologico della Associazione nazionale delle agenzie di sviluppo statali, commissionato dal Dipartimento del Commercio e Sviluppo economico.

“Condurre una valutazione degli effetti può produrre il beneficio di costringere i policy maker a riconoscere quali obiettivi di cambiamento, al di là della retorica, la politica pubblica davvero persegue: questa opera di chiarificazione è necessaria per scegliere le variabili-risultato su cui condurre la valutazione degli effetti.” E' una delle  sette “regole di buon senso” suggerite da Alberto Martini, fra i più noti esperti di valutazione italiani, tratta dal manuale da lui coordinato dal titolo “Valutare gli effetti delle politiche pubbliche” (Formez, 2006). E’ una regola che esprime la posta in gioco: non si tratta di coltivare studi ed esercitazioni tecnico-statistiche per addetti ai lavori sugli incentivi, ma di cambiare la politica italiana.