Il "dubbio di costituzionalità" espresso dalla Corte dei Conti sulle entrate anticipate nei bilanci 2006 e 2007 è condiviso da molti. Non dovrebbe però far dimenticare il lavoro di risanamento finanziario operato dalla giunta regionale. Più in generale, questo incidente di percorso sottolinea l'urgenza di dotare il processo di formazione del bilancio di un nuovo attore: un organismo che fornisca un sostegno tecnico autorevole e indipendente al Consiglio regionale.

La Corte dei Conti ha contestato alcune scritture contabili del bilancio consuntivo 2006 e di quello di previsione 2007 della Regione Sardegna.

In generale, l’iniziativa della Corte va presa con la massima serietà, perché la Corte esercita, con competenza, un ruolo di controllore tecnico sui bilanci consuntivi. Un ruolo indispensabile per il corretto funzionamento della nostra democrazia, e ancora più essenziale oggi, data l’assenza di un adeguato sistema di controllo sulle attività di un esecutivo reso molto più forte dalla forma di governo adattata nelle regioni italiane. (Per fare un solo esempio di questa inadeguatezza, basta chiedersi quali analisi tecniche indipendenti ha avuto a disposizione il Consiglio regionale per valutare la proposta di bilancio della Giunta.)

Entrate future e bilanci odierni

Nello specifico, tutto ruota intorno alla legittimità di iscrivere nel consuntivo 2006 e nel bilancio di previsione 2007 entrate previste per la Regione Sardegna in anni futuri. Il parere della Corte dà autorevolezza a un dubbio ampiamente diffuso e discusso nei mesi scorsi, secondo cui, come sostiene il Procuratore Mario Scano, «l'anticipazione al 2006 di risorse finanziarie spettanti alla Regione negli anni 2013-2015 e che attengono alla competenza degli esercizi medesimi, si risolverebbe in una palese elusione del principio dell'annualità del bilancio, sancito dall'articolo 81 della Costituzione».

Per chi sa leggere e per chi sa ascoltare, questo giudizio (o comunque questo dubbio) non mette in discussione l’importante lavoro di risanamento fatto dalla giunta Soru, che tutti conoscono e che tutti rispettano. Mette invece in discussione la discutibile soluzione tecnica adottata nell’ultimo atto di un percorso altrimenti virtuoso.

Si tratta in sostanza di atto che, se non compromette il molto di buono ottenuto finora, tuttavia preoccupa perché rischia di fare danni in futuro. Come ci è capitato di scrivere pochi mesi fa (in un editoriale di F. Pigliaru su La Nuova Sardegna), con una tecnica contabile di questo tipo a disposizione, “Presidenti meno attenti al benessere collettivo avranno uno strumento in più per gonfiare i bilanci di loro competenza, scaricandone i costi su governi futuri. Invece di creare le premesse per un futuro più fiscalmente disciplinato, qui si rischia favorire comportamenti opposti”.

Il Presidente Soru dovrebbe prendere atto di un punto di vista diverso dal suo con la tranquillità di chi ha fatto molto per risanare il bilancio regionale. Non solo: dovrebbe ostentare una serenità basata sulla consapevolezza che anche un no definitivo su questo punto cambierà poco o niente nelle finanze regionali. Perché questo, alla fine, è il vero paradosso: le discutibili “innovazioni” dei bilanci 2006 e 2007 fanno correre rischi di futura indisciplina fiscale a fronte di vaghi e imprecisi vantaggi immediati. In più, rischiano di occultare il fine dell’operazione: la soluzione usata per far fronte al disavanzo non era motivata da scelte di finanza “allegra” ma dal tentativo di far fronte all’enorme disavanzo lasciato in eredità dal centro destra.

Qualche autorizzazione di mutuo disegnata in modo appropriato avrebbe prodotto, in termini di dinamica pluriennale del debito, risultati di medio periodo sostanzialmente identici a quelli perseguiti con la discutibile anticipazione di entrate future.

Come migliorare la sessione di bilancio ed evitare scontri futuri

Come abbiamo sostenuto pochi giorni fa (in un editoriale di G. Macciotta su La Nuova Sardegna), in generale le questioni di bilancio sono “questioni complesse nelle quali la decisione politica non può essere disgiunta da una valutazione delle ‘tecnicalità’. I cittadini sarebbero più garantiti se ‘la regolarità di decisioni e leggi in materia finanziaria e contabile, caratterizzate da un elevato grado di complessità, fosse certificata da autorità indipendenti. Si tratta di leggi giustamente escluse da possibili consultazioni referendarie, ma che, proprio per questo, richiedono un surplus di trasparenza e di certificazione, sottratta alle variabili regole della onnipotenza della politica’. Una simile proposta era stata avanzata in occasione di un convegno sul nuovo assetto istituzionale della Regione”.

E’ il momento di prendere sul serio quella proposta, per ora solo accennata (maggiori dettagli sono disponibili qui), e che aveva ricevuto ampi consensi, incluso quello di Franco Bassanini e del presidente dell’Anci Tore Cherchi.

Si tratta di discutere in dettaglio come costituire un organismo indipendente con alte e riconosciute competenze in materia di contabilità pubblica. Un organismo che – come sostiene Guido Tabellini – "certifichi lo stato dei conti pubblici e valuti la coerenza tra gli obiettivi di bilancio annunciati dal (…) governo e i provvedimenti concretamente adottati".

Forse questo ruolo può essere svolto da una rinnovata Corte dei Conti, che non si limiti alla sola valutazione ex-post dei documenti contabili; meglio, si potrebbe trarre ispirazione da alcuni esempi internazionali, con un organismo nominato ex-novo dalle istituzioni rappresentative attraverso un accordo bipartisan che ne garantisca prestigio, indipendenza e durata. Un esempio forse migliorabile ma importante è quello del Congressional Budget Office (CBO) americano, che, tra le altre funzioni, esercita quella di “fornire valutazioni indipendenti delle proposte di bilancio del Presidente. Questa valutazioni consentono al Congresso di confrontare le proposte del Presidente in materia di spesa e di entrate con proposte diverse ottenute utilizzando un insieme coerente di assunzioni tecniche ed economiche”. Inutile dire che le persone che lavorano al CBO sono selezionate sulla base di rigorosi criteri meritocratici. [1]

Comunque sia, un organismo con queste funzioni potrà fornire l’essenziale supporto tecnico oggi assente alla discussione politica sulla finanza regionale. Allo stesso tempo, permetterà di migliorare in modo sostanziale il ruolo di controllo del Consiglio regionale e, per questa via, darà un contributo non piccolo alla creazione di un più efficace sistema di bilanciamento dei poteri.

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[1] E’ utile ricordare che oltre al CBO, il sistema americano basa il proprio concreto sistema di bilanciamento dei poteri su un altro – e più importante – organismo indipendente e prestigioso al servizio del Congresso: il Government Accountability Office. Questa agenzia “works for Congress and the American people. Congress asks GAO to study the programs and expenditures of the federal government. GAO, commonly called the investigative arm of Congress or the congressional watchdog, is independent and nonpartisan. It studies how the federal government spends taxpayer dollars. GAO advises Congress and the heads of executive agencies … about ways to make government more effective and responsive. GAO evaluates federal programs, audits federal expenditures, and issues legal opinions. … Its work leads to laws and acts that improve government operations, and save billions of dollars”.

* Alcuni fatti a cui fa riferimento questo articolo sono avvenuti in un periodo (luglio 2004 - ottobre 2006) in cui F. Pigliaru ricopriva la carica di Assessore della Programmazione e del Bilancio nella giunta regionale.

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Commenti

Stefano Deliperi, 6 luglio 2007

A mio parere, non c'è bisogno di inventare nulla. La Corte dei conti - Sezione di controllo è competente per fornire pareri in materia giuridico-contabile: "le Regioni possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell'efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa, nonche' pareri in materia di contabilita' pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Citta' metropolitane" (art. 7, comma 8°, della legge n. 131/2003, la c.d. legge La Loggia). Per l'esperienza sviluppatasi in questi anni numerosi Enti locali hanno chiesto e chiedono pareri in materia alla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, le Regioni (compresa quella Sarda) no. Quindi basterebbe chiedere. Uno spaccato dei pareri forniti può trovarsi su www.corteconti.it. Per inciso, l'abrogazione generale e indiscriminata di tutti i controlli preventivi in seguito alla riforma del titolo V della costituzione (2001) ha provocato il venir meno di un importante argine di difesa della legalità e della legittimità. Solo ora ci si rende conto del danno effettuato?

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Antonio Deias, 20 giugno 2008

Ho i miei dubbi che la sola creazione e istituzione di autorità indipendenti in ausilio al Consiglio regionale possa evitare che si ripeta la profonda incomprensione delle regole della finanza pubblica. Tanto meno credo vi possa porre rimedio una rinnovata Corte dei conti. Il vero problema è come mai Il Consiglio regionale, nella sua sovranità, abbia trasformato in leggi proposte di legge della Giunta palesemente anticostituzionali.

Evidentemente in Consiglio regionale ancora non si distingue tra proposta e tenuta politica nell'azione di governo e conformità istituzionale. Vale a dire che la sovranità e solo e solamente istituzionale, cioè in rappresentanza di tutti in rappresentanza di una maggioranza, e non politica.

Perché è la Giunta a rendere conto della "svista" commessa e non il Consiglio regionale?

E' plausibile prendere per buona la buona intenzionalità politica della proposta della Giunta sul risanamento dello sfascio ereditato, forzando istituzionalmente le regole di contabilità pubblica, che per obiettivi, spirito, procedura e struttura non è conforme a quella privata?

Che influenza ha avuto la Corte dei conti nel guidare il Consiglio regionale verso i principi costituzionali della buona e sana amministrazione?

Per ciò che si percepisce dalle informazioni che un comune cittadino sardo può riuscire ad avere non sembra che la Corte dei conti, anche negli interventi di controllo contabile e di verifica, abbia pubblicamente lasciato trapelare l'inadeguatezza dell'azione del Consiglio regionale nei suoi alti compiti di indirizzo e controllo.

Mi si risponderà che non spetta alla Corte e agli altri Organismi di ausilio tecnico, ma spetta al giudizio popolare rinnovare o no la fiducia nei propri rappresentanti. Certamente è così, ma gli Organismi indipendenti e anche la magistratura contabile credo operino in ausilio al Consiglio ma sempre e comunque in rappresentanza del popolo italiano.

Quanto hanno fatto per rendere trasparenti le deviazioni dell'azione del Consiglio regionale in questi anni, in modo che il cittadino potesse esprimere il proprio voto con profonda cognizione di causa?

Comunque sia, si approvino oppure no, la Giunta regionale in questi ultimi anni ha messo in essere profonde azioni di riforma e di riorganizzazione dell'apparato regionale. Non altrettanto è dato sapere sia stato fatto nel Consiglio regionale.

Per esempio sono stati istituiti uffici o attivate procedure perché il Consiglio e i singoli consiglieri siano in grado di adempiere al loro mandato autonomamente, confortati dall'istruttoria tecnica che non sia quella degli uffici dell'Amministrazione regionale?

Esiste, nel Consiglio regionale, un ufficio che valuta le proposte legislative per la loro attuabilità e che verifica l'efficacia delle leggi promulgate nel tempo?

Mi sembra che, più che autorità autonome e terze, serva innanzitutto la trasparenza del Consiglio regionale, del suo modo di operare e naturalmente dei costi che occorrono per il suo funzionamento.

Mi piacerebbe molto, ad esempio, che i Sardi fossero informati di ciò che è stato fatto dall'Ufficio di Presidenza del Consiglio e dagli altri Organismi preposti per aggiornare l'organizzazione degli uffici del Consiglio in questi anni di grande riorganizzazione della struttura dell'Amministrazione regionale. 

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Pierpaolo Vargiu, 20 giugno 2008

Al di la delle legittime differenze sui convincimenti personali in merito all'azione di risanamento economico condotto della Giunta di centrosinistra presieduta da Renato Soru, appare invece del tutto evidente e condivisibile la necessità che maggioranza e opposizione lavorino in fretta e insieme sul tema delle regole di garanzia.

Il nuovo assetto istituzionale della Regione, la nuova legge elettorale con premio di maggioranza e la contemporanea legittimazione popolare del Presidente della Giunta e del Consiglio Regionale hanno proposto in questa legislatura nuove condizioni di sistema che hanno consentito soluzioni di governo più dinamiche, ma hanno anche creato problemi nuovi.

Tra i tanti, credo che la sentenza della Corte ne sottolinei almeno due: la maggior necessità di supporto e controllo sulla attività dell'esecutivo e l'indispensabilità di una migliore definizione del nuovo ruolo (legislativo e di controllo) del Consiglio Regionale.

In realtà, i due problemi sono due facce della stessa medaglia: la sofferenza del sistema legata all'assenza di elementi valutativi sull'attività di governo e su quella legislativa che - di fatto - rappresenterebbero un efficacissimo strumento diretto e indiretto di controllo.

In altre parole, mi chiedo in quale modo oggi il Consiglio Regionale (maggioranza e opposizione) sia in grado di valutare l'impatto delle leggi che licenzia e quali siano gli strumenti posti in capo al Consiglio per la valutazione della legittimità prima e dell'efficacia poi degli atti dell'Esecutivo. E mi chiedo ancora se questi strumenti di conoscenza e di valutazione siano comunque pienamente in capo a tutte le sedi a cui è affidato - a qualsiasi titolo - ruolo di verifica e controllo.

Per quanto attiene alle soluzioni, personalmente, ho difficoltà a convincermi della autorevolezza e della neutralità di un'Autorità Indipendente - nominata o eletta in Sardegna - che giudichi la legittimità degli Atti dell'Esecutivo: non mi sembra che ad oggi manchino formalmente le sedi di verifica, mentre sono convinto che siano carenti i supporti tecnici agli organi di controllo (dalla Magistratura contabile a quelli politici) che devono - in contesti diversi - accertare legittimità ed efficacia.

E' evidente che le attuali carenze penalizzano soprattutto l'opposizione (l'Esecutivo e la sua maggioranza, dovrebbero essere - in teoria- una cosa sola..), ma è altrettanto evidente che - nell'attuale schema democratico - gli schieramenti tendono ad alternarsi nei ruoli.

L'esigenza di trovare risposte a questi problemi è dunque schiettamente bipartisan e forse il momento migliore per mettere mano alle possibili soluzioni sarebbe davvero quello attuale, pre-elettorale, quando ancora nessuno dei due schieramenti conosce la casacca (di maggioranza o di opposizione) che indosserà nella prossima legislatura.

Dunque l'esigenza c'è (ed è condivisa), il momento potrebbe essere quello giusto: tutto sta nel verificare - come si diceva un tempo- se da qualche parte esista la "volontà politica"..