La legge finanziaria regionale prevede di sostenere l’occupazione delle imprese sarde attraverso lo strumento del credito d’imposta. La valutazione d’impatto di uno strumento simile, adottato dal Governo italiano nel 2001, ci aiuta ad analizzare i possibili effetti dello strumento prescelto.

Nella legge finanziaria regionale, approvata il 15 dicembre 2009, è previsto all’articolo 3 lo stanziamento di 50 milioni di Euro per contributi nella forma di crediti di imposta. Per quest’anno la spesa, come si legge nella relazione della giunta regionale, è rivolta alle piccole organizzazioni che decideranno di assumere nuovi dipendenti o di mantenere l’occupazione in essere. Per i prossimi anni, se la sperimentazione andrà a buon fine, la Giunta promette di orientare le risorse verso attività destinate allo sviluppo aziendale.

L’intervento costituisce la novità di questa finanziaria ed è evidentemente lo strumento sul quale la giunta scommette per contrastare le perdite occupazionali (poco meno di 10.000 unità nelle previsioni di Prometeia) previste per il 2010.

Il credito d’imposta è un incentivo finanziario che ha caratteristiche simili a quelle dei contributi a fondo perduto: è un “dono” che il policy maker fa alle imprese per ottenere in cambio occupazione aggiuntiva, o, più spesso, investimenti addizionali. E’ anche uno strumento molto apprezzato dai beneficiari, per le sue caratteristiche di semplicità e automaticità.

Ma permette di raggiungere i fini che si prefigge? E davvero presenta livelli di efficacia superiori a quelli dei finanziamenti tradizionali, come si legge negli Atti Consiliari? Prima di dare una risposta, vediamo cosa prevede esattamente l’intervento e quali sono le sue dimensioni.

L’agevolazione è rivolta alle imprese che rispettano le seguenti condizioni:

• non occupino più di 15 dipendenti;
• risultino operanti nel territorio regionale, con uno o più dipendenti a tempo determinato o indeterminato, per i quali abbiano versato nel 2009 i contributi previdenziali obbligatori;
• si impegnino a non ridurre nel corso del 2010, o incrementino, il numero di dipendenti assunti nelle unità produttive ubicate in Sardegna;
• osservino i contratti collettivi nazionali e rispettino le prescrizioni sulla salute e sulla sicurezza dei lavoratori.

L’agevolazione concessa è pari al 20% dell’importo versato nel 2009 a titolo di contributi previdenziali obbligatori a carico del datore di lavoro. Il contributo è maggiorato di un importo pari a 1.500 Euro per ogni nuova assunzione a tempo indeterminato effettuata nel corso del 2010, e di un importo pari a 2.000 Euro se l’assunzione riguarda i giovani che si sono specializzati attraverso il programma Master & Back.

Il contributo massimo per ciascuna impresa dovrebbe essere pari a circa 18.750 Euro, nell’ipotesi, presentata negli Atti Consiliari della Finanziaria, che il reddito medio di un dipendente in Sardegna sia pari a 26.000 Euro e che dunque il contributo ammonti a circa 1.250 Euro per dipendente. Se i fondi disponibili saranno interamente utilizzati, l’intervento potrebbe coinvolgere fino a 40.000 lavoratori, impiegati in circa 4.000 imprese. Se le stime prodotte da Prometeia sono corrette, si tratta di un numero di lavoratori quattro volte superiore rispetto a quelli a rischio.

L'impatto del credito d'imposta nell'esperienza nazionale

Lo strumento del credito d’imposta è stato introdotto in Italia con la legge 488 del 1998, che prevedeva sgravi per l’assunzione di lavoratori a tempo indeterminato nelle imprese operanti nelle aree in crisi, e con la legge 388 del 2000. Questa, a differenza della prima che prevedeva l’accesso al contributo solo per le imprese che operavano in alcuni territori con particolari condizioni, fissava condizioni di accesso molto generali, di conseguenza le platea dei potenziali destinatari era particolarmente ampia, così come nel caso previsto nella finanziaria regionale. Lo strumento, che prevedeva uno sgravio contributivo davvero sostanzioso, pari al 30% del costo del lavoro nel Mezzogiorno e al 16% nel Centro-Nord, ebbe un successo straordinario e determinò una riduzione del gettito fiscale più ampia del previsto, tanto che il Governo fu costretto a sospenderlo nel 2002. Ma fu effettivamente efficace rispetto all’obiettivo che si era posto? La probabilità per i neoassunti di ottenere un contratto a tempo indeterminato migliorò a causa dell’incentivo?

In un lavoro del 2006, Anita Guelfi e Piero Cipollone[i] hanno stimato l’effetto del credito d’imposta sulla probabilità, per un lavoratore medio, di trovare un’occupazione a tempo indeterminato. La stima dell’effetto è stata ottenuta confrontando i lavoratori nella fascia di età 25-30 anni, eleggibili per l’incentivo, con i lavoratori nella fascia di età 20-24 anni, non eleggibili, nel periodo immediatamente precedente e successivo rispetto all’introduzione del credito d’imposta. Il campione su cui effettuare le stime è stato tratto dall’Indagine trimestrale sulle forze di lavoro dell’Istat.

L’impatto del contributo stimato dai due autori è molto meno incoraggiante di quanto la popolarità dello strumento avrebbe potuto suggerire: nel complesso il credito di imposta sembra aver fatto aumentare la probabilità di trovare un lavoro a tempo indeterminato di circa 1,5 punti percentuali. Posto che per i beneficiari la probabilità stimata di trovare un lavoro a tempo indeterminato nell’arco di un anno era pari all’11,3%, il contributo ha migliorato di circa il 15% la probabilità media di un lavoratore in possesso dei requisiti di essere assunto a tempo indeterminato e ciò significa che solo il 15% dei lavoratori è stato assunto grazie al credito d’imposta: il restante 85% sarebbe stato assunto comunque. Nel Mezzogiorno l’effetto stimato del credito d’imposta è stato più contenuto: solo l’1%, nonostante lo sgravio concesso fosse decisamente più consistente. Infine, in tutti i casi, l’incentivo non sembra aver favorito i lavoratori con titolo di studio più basso, a maggiore rischio di precarietà.

Gli autori inoltre hanno sottoposto a verifica l’ipotesi che il credito d’imposta, oltre ad un effetto di sostituzione tra tipologie di contratti, possa aver determinato effetti di reddito sulla domanda di lavoro: il minor costo del lavoro a tempo indeterminato potrebbe aver fatto crescere la domanda di lavoro complessiva. In questo caso, nelle sole regioni del Mezzogiorno, l’effetto stimato appare più incoraggiante: la probabilità di trovare un lavoro alle dipendenze sale di circa 2 punti percentuali dopo l’introduzione del credito di imposta, che corrisponde ad un incremento pari a quasi il 30 per cento della probabilità al netto dell’incentivo. L’effetto stimato, tenendo conto delle caratteristiche dei lavoratori, sembra inoltre più omogeneo rispetto ai livelli di istruzione degli stessi.

Alcuni ragionevoli dubbi

Cosa può suggerire l’analisi di questo intervento rispetto alle scelte appena effettuate dal policy maker regionale? Possiamo condividere la fiducia del Governo regionale nei confronti dello strumento adottato?

Prima di rispondere è opportuno osservare che, sebbene lo strumento del credito d’imposta sia, nelle sue caratteristiche essenziali, lo stesso, il risultato atteso non è identico. Nel caso nazionale l’obiettivo dell’intervento era riconducibile all’incremento dell’occupazione a tempo indeterminato, nel caso regionale l’obiettivo dichiarato consiste nel mantenimento dell’occupazione esistente. Uno strumento che si ponga l’obiettivo di mantenere l’occupazione esistente potrebbe essere di per se molto meno ambizioso di un obiettivo di incremento della stessa. Tuttavia la crisi economica che ha investito anche la Sardegna potrebbe far ritenere che, in un contesto in cui le imprese verosimilmente pianificano riduzioni occupazionali, i due interventi possano essere confrontati nonostante la diversità degli obiettivi. Se questo confronto è possibile e nell’ipotesi che possano essere applicate alla Sardegna le stime ottenute per il Mezzogiorno, il 30% dei lavoratori che beneficeranno dell’incentivo (pari a circa 11.500 unità) manterrà la propria occupazione grazie allo stesso, mentre il restante 70% avrebbe comunque mantenuto l’occupazione anche in assenza dell’incentivo.

Ci sono però altri elementi da considerare nel confrontare i due strumenti: innanzitutto, la legge nazionale concedeva uno sgravio temporaneo per favorire decisioni che hanno effetti di medio-lungo periodo sui costi e sulla produttività dell’impresa, mentre la legge regionale si affida ad uno strumento temporaneo per fronteggiare una crisi che avrà anch’essa una durata limitata. In secondo luogo, la legge nazionale riduceva del 30% il costo del lavoro per le imprese che operavano nel Mezzogiorno, la legge regionale si ferma al 5%.

Il credito d’imposta a sostegno dell’occupazione esistente, concesso in un momento di seria crisi economica, potrebbe dunque rivelarsi uno strumento più efficace rispetto a quanto sperimentato nel caso nazionale. Tuttavia la differenza tra lo strumento nazionale e regionale in termini di abbattimento del costo del lavoro è davvero considerevole e non gioca a favore del secondo: diversi studi hanno dimostrato che maggiore è l’entità dell’incentivo proposto, più probabile sarà la sua capacità di spostare le decisioni dei beneficiari nel senso desiderato. Lo sgravio concesso potrebbe dunque essere troppo piccolo per essere davvero allettante e il contributo potrebbe non avere alcun effetto aggiuntivo. Le risorse impegnate dalla Regione andrebbero in questo caso completamente sprecate.

Gli elementi di incertezza sono dunque molteplici ed è difficile predire quale sarà l’effetto finale del contributo concesso. Di sicuro, possiamo nutrire qualche ragionevole dubbio circa l’efficacia dello strumento nell’ottenere gli effetti desiderati e possiamo dubitare anche dei livelli di efficacia maggiori degli incentivi tradizionali dichiarati dalla Giunta Regionale.

... e una proposta

Proprio per questo il primo anno di operatività dello strumento potrebbe essere cruciale: la Regione potrebbe decidere di utilizzare una piccola parte delle risorse dedicate alle imprese per verificare se lo strumento del credito d’imposta sia stato davvero in grado di spostare le decisioni dei beneficiari nella direzione desiderata.

Stimare gli effetti di questo intervento è fattibile, perché gli obiettivi sono chiari e l’orizzonte temporale previsto per la loro realizzazione è ben definito. L’attività di valutazione dovrebbe essere inserita nelle delibere di attuazione dell’intervento, prevedendo la raccolta dei dati sui beneficiari da parte dei soggetti istruttori e individuando le modalità di raccolta dei dati relativi al campione di controllo.

Se lo strumento avrà gli effetti attesi, potrà essere riproposto nella prossima finanziaria con maggior sicurezza, nel caso contrario, la Giunta potrà utilizzare le indicazioni tratte dallo studio per modificarlo, integrarlo o sostituirlo. In ogni caso, si sarà trattato di un momento importante nella definizione di strumenti di intervento più efficaci rispetto all’obiettivo di sostegno e di crescita economica della struttura produttiva della Sardegna.