Marco Zurru parte dai nostri dati sulla spesa pubblica a sostegno del "lavoro" per aggiungerne altri -- di nuovo, preoccupanti -- che riguardano gli interventi a favore dello "sviluppo locale". Conclusione inevitable: senza una seria, competente e sistematica valutazione delle politiche non si fanno passi avanti. Il dibattito continua: chi ha altri dati, ce li faccia conoscere.

Se nell’incipit del suo articolo (Quanto ci costa il "Lavoro") Francesco Pigliaru esordisce simpaticamente con “Un grafico vale più di molte parole”, mi sento autorizzato a rilanciare con un “tre tabelle valgono più di un grafico…”. A parte gli scherzi, il tema e le argomentazioni a corredo del grafico proposto da Pigliaru sono serie e di grande interesse e meritano sicuramente un seguito di attenzione. Per stare incollati al quibus discusso – volume di spesa pubblica isolana e nel Mezzogiorno; risultati visibili a favore del mercato del lavoro, etc.. – mi limito a dare un piccolo contributo declinando il discorso su una particolare tipologia di spesa per il Sud, quella incentrata sulla governance. La meta-logica di questo filone, pur modificando l’oggetto di interesse, continua a basarsi su una gramsciana (ma non solo) visione del Sud, sempre in difetto di qualcosa rispetto alle rimanenti regioni sviluppate del paese: prima il capitale finanziario, poi quello umano, poi quello relativo alle capacità imprenditive e/o manageriali, infine – ora – il capitale sociale.

Ovviamente il tema è complesso e ciò che mi interessa fare in questo spazio è semplicemente proporre due dati due sulla differente capacità di generare occupazione aggiuntiva dopo l’implementazione di una politica bottom-up che ha avuto grande successo sul territorio: i patti territoriali. Le prime due tabelle sono tratte dagli esiti locali di una ricerca nazionale sui patti territoriali in quattro regioni del Sud (M. Zurru, Un’occasione sprecata? Tra government e governance a partire dai patti territoriali in Sardegna, in G. Bottazzi (a cura di), Dal basso o dall’alto? Riflessioni su sviluppo locale e programmazione negoziata in Sardegna, FrancoAngeli, Milano 2005); la seconda è tratta da un volume che ha analizzato le esperienze pattizzie ben riuscite, quelle definite “di successo” (P. Magnatti, F. Ramella, C. Trigilia, C. Viesti, G., Patti territoriali. Lezioni per lo sviluppo, Il Mulino, Bologna 2005).

Sviluppo locale?

Come è noto, a differenza delle “classiche politiche industriali e per il lavoro” quelle incentrate sullo sviluppo locale (e in particolare sulla governance) hanno a cuore non solo il raggiungimento di obiettivi economici (ispessimento dell’impresa, espansione dei confini del proprio mercato di riferimento, produzione di accordi tra imprese, aumento del volume occupazionale, etc..), ma anche la possibilità di generare ciò che viene visto come un elemento imprescindibile per generare sviluppo, ovvero la densità e la complessità relazionale tra gli attori e tra questi e le diverse istituzioni. A sostegno di questa idea sta la lezione della genesi dei distretti industriali nella Terza Italia. Ci si chiede, “se là ha funzionato in maniera spontaneistica, perché mai non si dovrebbe tentare di ri-produrre qui alcune delle condizioni fondamentali (fiducia, relazioni multiple, cooperazione, etc..) che generano ricchezza imprenditiva?”

Ora, è evidente che è davvero difficile misurare quanto capitale sociale è stato generato in loco da politiche per lo sviluppo locale che – tutto sommato - ci appaiono ancora troppo recenti per questo genere di valutazioni. Una larghissima discussione impegna attualmente una buona fetta di accademici e non su elementi cruciali a tal riguardo (a partire da “cosa è il capitale sociale” al “come si può misurare il capitale sociale”…). Abbandoniamo dunque questo versante per concentrarci su quello di più sicura e immediata verifica, ovvero uno degli obiettivi economici perseguiti dalla politica, l’aumento di occupazione generato e il relativo costo. Come è possibile vedere dalle prime due tabelle i risultati isolani appaiono non solo modesti ma anche gravemente onerosi: nell’universo dei territori interessati dalle politiche pattizzie in Sardegna le promesse non sono state sicuramente rispettate: il tasso di realizzazione di occupazione aggiuntiva sia rispetto al progetto originario sia a quello effettivamente implementato è decisamente basso: 44% nel primo e 36% nel secondo caso. Solo il Patto di Oristano (che, a differenza degli altri, era un patto europeo) raggiunge percentuali che superano il 50% dell’occupazione prevista. Inoltre, La media degli addetti aggiuntivi per iniziativa imprenditoriale finanziata è decisamente risibile: 4,2 in totale, con delle punte verso il basso di 1,4 nel Patto del Sarrabus e di 2,2 in quello della Marmilla e di Arbus.

Espansione striminzita

Ma a preoccupare ulteriormente sono le cifre relative ai costi di questa striminzita espansione occupativa: in media oltre 200mila euro per ogni addetto in più, con punte incredibili di oltre 800mila euro nel Patto del Sarrabus e quasi 350mila in quello di Cagliari Area-Vasta. L’enormità di queste cifre appare in tutta la sua grandezza se le si comparano a quelle relative all’onere pubblico per ogni nuovo occupato secondo gli altri strumenti della programmazione negoziata e, infine, alla leva classica di irrobustimento del dato occupativi, la legge 488/92 (vedi i dati in tabella n. 3). Insomma, l’esito del confronto appare abbastanza sconfortante: è vero che in Sardegna si spende tanto, così come ci ricorda Pigliaru nel pezzo che ho preso a riferimento, ma a quanto pare si spende male, molto male. Forse non è stata un’occasione completamente sprecata; forse un’analisi attenta (magari tra un paio di anni..) di ciò che le politiche di sviluppo locale richiamate hanno determinato sul piano del capitale sociale potrà dare esiti più confortanti; magari – come ricorda M.L. Pruna nel volume citato- “qualcosa si è mosso all’interno delle imprese più che tra le imprese”, certo è che per i puristi dello sviluppo dal basso (concertato, negoziato, generato con governance, etc..) non sembra un compito semplice giustificare una quantità di danaro, tempo, fatica, progettualità, energie spese nei patti a fronte di risultati molto modesti sul piano occupativo, soprattutto laddove uno strumento più semplice, in linea diretta con le imprese e non con la complessità del territorio quale la L. 488/92 è risuscito a generare, a costi inferiori, un risultato economico più confortante.

Certo è che gli strumenti di spesa basati sulla governance sono più complessi, mirano più in alto di quelli classici, ma una analisi attenta delle diverse politiche (ciò che ha – o meno - funzionato nell’architettura procedurale, nel sistema di implementazione, nelle macchine amministrative coinvolte, nelle relazioni tra gli attori e tra questi e le istituzioni, etc…) serve, come ci ricorda Pigliaru alla fine del suo intervento, a riflettere prima di aumentare i diversi tipi di spesa.

Tab. 2 - Occupazione aggiuntiva media per iniziativa e onere pubblico per ogni nuovo occupato

Tab. 3 - Onere pubblico per ogni nuovo occupato secondo i vari strumenti della

programmazione negoziata e la legge 488/92 (in migliaia di euro)

Volete aggiungere un commento? Inviatelo a commenti@insardegna.eu, indicando il Vostro nome e cognome (obbligatorio) e specificando nel soggetto del vostro messaggio il titolo di questo articolo.

Commenti: Francesca Piras

L’articolo di Marco Zurru offre interessanti spunti di riflessione anche per un ulteriore sviluppo dell’analisi dei dati dei Conti Pubblici Territoriali utilizzati Francesco Pigliaru.

Premetto comunque che la prospettiva dei due articoli è un pò diversa.

I dati dei Conti Pubblici Territoriali, adoperati per costruire il grafico sul lavoro costituiscono i pagamenti in conto competenza e in conto residui sostenuti dal settore pubblico allargato in un determinato arco di tempo per generare occupazione.

I dati del secondo articolo sembrerebbero strettamente associati agli strumenti della programmazione negoziata ma bisognerebbe chiarire meglio se si tratta di pagamenti o impegni, se ci si riferisce a spesa consolidata o meno e se tale spesa è relativa al settore pubblico allargato o solo agli operatori strettamente coinvolti nella progettazione integrata (così sembrerebbe).

In questo caso si parla della spesa sostenuta nei quattro settori delle attività produttive: industria, artigianato, agricoltura e commercio nei diversi territori della Sardegna a seguito dell’attuazione degli strumenti della programmazione negoziata.

La questione è: la programmazione bottom – up, portata avanti nel territorio negli ultimi quindici anni, a partire dalla legge n. 488/92 e dalla legge regionale n. 14/1994 ha generato effetti positivi in termini di capitale sociale e occupazione? Quali sono i frutti dei PIA e dei PIT nei diversi territori della Sardegna? Abbiamo strumenti utili ed efficaci per misurare tali effetti?

L’analisi della spesa pubblica può valutare l’efficienza dell’organizzazione nei tempi di erogazione, ma non può di per sé costituire uno strumento di misurazione degli effetti dei PIT e dei PIA in un territorio. Per tale motivo la quantificazione del flusso deve essere correlato ad un sistema di indicatori quantitativi - occupazione, crescita di imprese, livello di investimenti, etc. - ma soprattutto qualitativi. Questi non sempre sono misurabili numericamente e deve essere necessario uno sforzo creativo nella valutazione di efficacia per definire se la spesa pubblica ha avuto il suo impatto sul posizionamento strategico del territorio, sia per quanto riguarda gli effetti attesi sia per quelli che non erano stati previsti ex ante.

Ciò non può prescindere dalla conoscenza dell’input iniziale, la spesa pubblica, appunto, essenziale anche per ripercorrere il processo di programmazione.

La nuova sfida potrebbe essere quella di riuscire, in un futuro non lontano, a utilizzare i dati dei Conti Pubblici Territoriali anche per poter effettuare confronti tra la spesa, corrente e in conto capitale, sostenuta nei diversi territori per i diversi settori di intervento.

Sarebbe per esempio interessante riuscire a scoprire se veramente esiste un rapporto tra la crescita del livello di spesa pubblica sostenuta nei diversi territori per la progettazione integrata e lo sviluppo locale e l’incremento di occupazione e del tasso di industrializzazione in quegli stessi territori, e se tale rapporto investe particolari settori della spesa (es. industria piuttosto che turismo e agricoltura e viceversa).

La disaggregazione dei dati dei CPT potrebbe costituire un primo passo per tale analisi.