Nelle ultime settimane il processo di costituzione dei nuovi GAL previsti dal Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013 è al centro di un confronto che pone questioni importanti su cosa sia lo sviluppo locale, sul ruolo dei soggetti pubblici e soprattutto dei privati e sul ruolo delle associazioni di categoria.

La Nuova Sardegna del 17 e l’Unione Sarda del 15 marzo ci raccontano della posizione di rottura assunta dalle associazioni di categoria nell’ambito della costituzione dei nuovi Gruppi di Azione Locale previsti dal Programma di Sviluppo Rurale regionale (PSR). In particolare, ad essere contestata è la regola associativa cosiddetta “una testa un voto”, che assegna un voto a ogni partner, tanto pubblico, quanto privato. Tale formula è premiata dalla Regione con uno specifico criterio di valutazione – effettuando una distinzione tra GAL che adottano o meno forme giuridiche che prevedano tale principio. I rappresentanti del mondo agricolo manifestano anche insoddisfazione relativamente alla forma giuridica dei costituenti Gal, che “conduce a creare soggetti di gestione del tutto estranei alla nostra cultura e alle passate esperienze”. La polemica pone questioni importanti su cosa sia lo sviluppo locale,  sul ruolo dei soggetti pubblici e soprattutto dei privati, sul ruolo delle associazioni di categoria e dell’assistenza tecnica sulle regole appropriate in grado di orientare il processo in atto di costituzione dei nuovi GAL all’interno del PSR 2007-2013.

Su questi temi sono intervenuto sulla Nuova Sardegna del 25 marzo. Riparto da quel contributo sollecitato da un autorevole intervento scritto dell’Assessore regionale all’Agricoltura (qui) che invita ad uscire da questioni  più o meno astratte di sviluppo locale, per affrontare problemi che  hanno a che fare con la sostanza dello sviluppo.
 

Politiche europee e il metodo Leader

L’ampia letteratura sul tema dello sviluppo rurale evidenzia tre elementi utili per mettere a fuoco le nuove politiche agricole europee:

• la crisi della Politica Agricola Comunitaria (Pac), basata su un intervento settoriale e sul sostegno diretto al reddito delle imprese; 
• l’emergere delle politiche che assumono la centralità dei territori rurali con le loro specifiche potenzialità e criticità ai fini progettuali;
• l’approccio Leader come buona pratica di sviluppo rurale territoriale integrato nelle zone che si caratterizzano per uno stato di malessere demografico e spopolamento.

È con la riforma della Pac del 2003 che prendono piede e si affiancano tre modalità di intervento: la prima, volta al potenziamento della competitività dell’agricoltura attraverso politiche basate sulla qualità e sulla specificità, sull’orientamento al mercato; la seconda, al sostegno e rispetto di requisiti fondamentali per la salvaguardia dell’ambiente; la terza, volta al rafforzamento dello sviluppo rurale e dei territori soprattutto di quelli più in crisi. L’agricoltura, da settore solamente produttivo fornitore di materie prime diventa anche e più strategicamente lo strumento principale per disegnare un modello di sviluppo rurale. Nel 2007 queste linee strategiche di carattere generale, declinate per  principi e  per Regolamenti comunitari, sono state riaffermate  a livello regionale. La Commissione Europea (novembre 2007) ha approvato il PSR della Regione Sardegna per il periodo di programmazione 2007-2013, che si articola in quattro assi prioritari:

• Asse 1 “Miglioramento della competitività del settore agricolo e forestale”;

• Asse 2 “Miglioramento dell’ambiente e dello spazio rurale”;

• Asse 3 “Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale”;

• Asse 4 “Attuazione del metodo LEADER”.

Le risorse dirette per la competitività delle imprese agricole sono soprattutto negli Assi 1 e 2. La finalità specifica dell’Asse 3 è quella di creare le condizioni per la crescita economica e sociale delle aree rurali, da attuarsi con misure e azioni basate sulla multifunzionalità, che possano consentire il mantenimento e la creazione di opportunità occupazionali ed il miglioramento dell’attrattività dei territori rurali per le imprese e la popolazione. L’Asse 4 è un asse metodologico che consente l’attuazione di strategie di sviluppo locale elaborate attraverso un approccio dal basso. 

La Regione Sardegna ha scelto di attuare, con la metodologia LEADER di cui all’Asse 4, le misure dell’Asse 3, attribuendo ad essi il 15% delle risorse. La metodologia LEADER, già sperimentata nei precedenti periodi di programmazione, consiste nel sostenere e promuovere l’elaborazione di strategie di sviluppo locale, attraverso il rafforzamento e la valorizzazione dei partenariati locali pubblico/privati, la programmazione dal basso, l’integrazione multisettoriale degli interventi, la cooperazione fra territori rurali e la messa in rete dei partenariati locali. Le strategie di sviluppo locale sono elaborate dai Gruppi di Azione Locale,  rappresentativi del partenariato pubblico/privato locale, e tradotte in Piani di Sviluppo Locale. Attraverso la metodologia LEADER la Regione intende perseguire i seguenti obiettivi prioritari:

• Mantenimento e creazione di nuove opportunità occupazionali nelle aree rurali in via di spopolamento (soprattutto attraverso azioni volte a favorire la multifunzionalità).
• Miglioramento dell'attrattività dei territori rurali per le imprese e la popolazione.

Ruoli e responsabilità nei processi di sviluppo

Le politiche di sviluppo locale hanno come obiettivo la messa a valore delle risorse materiali e dei saperi legati a un territorio, non tramite un massiccio trasferimento di risorse pubbliche, bensì puntando sull’integrazione delle risorse e delle competenze, sulla concertazione tra i soggetti e sulla centralità dell’assistenza tecnica.

L’elemento costitutivo di un progetto di sviluppo è la capacità dei soggetti istituzionali di avviare e condurre processi condivisi che mobilitino soggetti e competenze disperse. L’intervento deve basarsi sulla concertazione tra decisori pubblici, operatori privati, soggetti organizzati. Un complesso iter che non può essere portato avanti in assenza di una forte leadership politica, che dimostri di credere al progetto e che sia capace di farsene carico. Le istituzioni pubbliche e le associazioni di categoria, tuttavia, pur rappresentando una tessera essenziale del mosaico dello sviluppo integrato, svolgono un ruolo di accompagnamento e indirizzo.

La logica implica insomma che il pubblico faccia un passo indietro rispetto alla presunzione, dimostratasi inefficace in passato, di poter elaborare e realizzare con le sole proprie forze, progetti capaci di orientare lo sviluppo verso obiettivi prestabiliti. Il livello istituzionale dovrebbe dunque proporsi come catalizzatore e coordinatore di energie che provengono da più parti, tanto da altri soggetti pubblici – quali gli enti strumentali per lo sviluppo e la ricerca – quanto soprattutto da operatori individuali. Tutto ciò appare ben sintetizzato dall’osservazione di Carlo Trigilia: le istituzioni pubbliche dovrebbero orientare dall’alto i soggetti locali a mobilitarsi dal basso.

Le istituzioni rivestono quindi una funzione di coordinamento, si danno le regole appropriate in grado di garantire l’integrazione dei soggetti economici  del territorio, non possono sostituire le imprese del territorio come operatori e gestori di sviluppo.

Questi principi sono recepiti in maniera esplicita nel programma della attuale giunta appena insediata¹. La domanda che dobbiamo porci, anche alla luce di questo,  è come garantire un ruolo agli attori del territorio e soprattutto agli imprenditori del territorio? Questa non è una questione più o meno astratta di sviluppo locale, ma ha a che fare con la sostanza dello sviluppo, con il governo dei progetti e la gestione delle risorse, all’interno dell’esperienza Leader come indicano i principi e i Regolamenti comunitari.

La risposta la troviamo nel bando di selezione dei Gal “Coerentemente, con i principi comunitari che animano l’attuale periodo di programmazione, nel processo di valutazione delle proposte di GAL e PSL si è scelto di incentivare una maggiore incidenza, in termini di capacità decisionale espressa  all’interno dell’organo esecutivo, della componente privata, di quella femminile e giovanile. Si intende, inoltre, incoraggiare l’adozione di forme giuridiche che prevedano il principio “una testa un voto”, in maniera tale da garantire una partecipazione reale e democratica dei portatori di interesse locali ai processi decisionali.”

La declinazione dei principi di corretta inclusione progettuale all’interno del PSR, volta al protagonismo delle imprese locali, è dunque  il criterio di “una testa un voto”in grado di favorire l’effettiva partecipazione dei componenti della società civile e delle imprese a prescindere dall’apporto di capitale, e risulta coerente con i principi dell’integrazione territoriale, dello stimolare il  protagonismo dell’impresa, come motore dello sviluppo territoriale.

Le associazioni di categoria hanno, in questo contesto, il ruolo fondamentale di rappresentanza e difesa degli interessi dei propri associati, hanno discusso le politiche di indirizzo e il programma, il PSR, ne controllano l’attuazione, sono infatti nel Comitato di sorveglianza, anche in quello più ristretto, che verifica i singoli bandi attuativi delle singole misure. Per questa ragione non possono avere compiti di gestione diretta. Attribuire ad esse nelle assemblee dei Gal un numero di voti pari alla quota degli iscritti appare dunque anacronistico e improprio. La loro funzione è orientare  le imprese a mobilitarsi e a essere presenti. La questione si porrebbe in maniera differente qualora ci si trovasse di fronte a una Organizzazione di Produttori, la quale costituisce una sovrastruttura che organizza la produzione, la commercializzazione e così via, titolare dunque di un progetto di filiera.

Protagonismo e opportunismo

Le esperienze nazionali pregresse realizzate prima del 2007, sia Leader che Pit, si mostrano ricche di spunti di riflessione e di insegnamenti utili a valutare anche le esperienze in corso, per evitare errori e soprattutto per darsi buone regole atte a favorire processi reali di integrazione e di inclusione, in particolare degli operatori privati e delle aziende.

L’analisi fatta da Giorgio Osti sulle configurazioni che i Gal hanno assunto nella passata esperienza,  mostra tipologie differenti collocabili tra due estremi: l’agenzia di sviluppo permanente (individuata come Gal protagonista) e la coalizione di interessi temporanea (identifica con il Gal inconcludente). Nel primo frangente, l’organizzazione messa in piedi dal Gal è un’agenzia di sviluppo stabile, capace di definire con forza il proprio campo di azione e di ottenere un’ampia legittimazione dalle altre entità esistenti, siano queste di pari livello o superiori; nella polarità opposta, l’organizzazione è una coalizio­ne temporanea di interessi, una struttura leggera e soprattutto inserita in un orizzonte temporale di breve periodo.

Il Gal protagonista, configurato come agenzia di sviluppo, è contraddistinto da una forte integrazione pubblico privato, un’alta fiducia interna e si dimostra risoluto e attivo; esso detiene una identità forte e spiccata, e si presenta come una entità nuova, che segna un momento di svolta nelle politiche locali. Il gruppo promotore che ne è emblema è sufficientemente coeso e in grado di mantenersi stabile nel tempo; dedica un particolare interesse non solo alle azioni di tipo economico, ma anche all’assistenza tecnica e alla formazione e contemporaneamente agli investimenti in immagine e in cultura, strumenti di cui usufruisce per legittimare la propria identità.

Il Gal inconcludente (o opportunista) assume la forma di una coalizione di interessi e si qualifica per una scarsa inclusione dei soggetti privati e un livello di fiducia interna piuttosto scarso: è litigioso, inadeguato sotto l’aspetto dell’efficienza, e per di più destinato a perseguire obiettivi contingenti. Queste criticità derivano dal fatto che i suoi membri si sono riuniti in nome di finalità opportuniste, che hanno alimentato la convinzione che il Gal sia una struttura per ottenere risorse nel breve periodo. Il richiamo a mete positive è appena accennato, gli investimenti in cultura e in formazione di mera facciata; verosimilmente vi sarà un numero limitato di interventi non gestiti in modo integrato. Nei casi di Gal inconcludente il potere è concentrato nelle mani di pochi attori spesso amministratori, i quali stabiliranno a propria discrezione i margini per l’inclusione di altri attori. Questo è particolarmente vero qualora si assista alla sovra-rappresentazione di alcuni attori – quali Pubbliche Amministrazioni e rappresentanze locali organizzate – a scapito di altri: i primi si prodigano affinché si attivino iniziative economiche a vantaggio di alcuni gruppi di interesse, evitando di modificare le regole del gioco in favore di una più ampia partecipazione e intendono il Leader come una mera forma di finanziamento addizionale, finalizzato alla spartizione delle risorse disponibili.

Queste esperienze mostrano che  la difficoltà a dare luogo a  forme reali di  governance e progettazione territoriale è dovuta alla resistenza di una parte del ceto politico locale, tendente a mantenere il controllo sulle risorse e sul governo dei progetti. Il processo che favorisce la nascita di nuovi soggetti di sviluppo può essere frenato e incontra ostacoli frapposti da posizioni di potere fortemente consolidate nel territorio, portatrici di interventi e partenariati spesso solo strumentali, basati su aggregazioni opportunistiche, sulla difesa di rendite di posizione preesistenti e sulla centralità di alcune amministrazioni, lungo linee di intervento settoriali che rispondono a logiche redistributive. Si tratta di operazioni non rivolte al territorio nella sua interezza, ma alla costituzione di partenariati strumentali. In questo caso il leader locale è l’attore principale, il quale aggrega singole reti ma contemporaneamente le mantiene diversificate: quelle istituzionali (costituite da alcuni amministratori), quelle tecniche (costituite dai consulenti di progetto), quelle delle singole imprese. Questa separazione delle singole reti inibisce di fatto la partecipazione attiva dei singoli soggetti e l’autonomia dello stesso partenariato, che funzionalmente è dipendente da un leader che si pone in posizione centrale.

L’esistenza di poteri locali non motivati e/o consolidati tende a intralciare il cammino dei GAL in maniera da limitarne gli effetti a risultati parziali che non consentono l’acquisizione del nuovo modo di lavoro e il cambiamento culturale necessario. La persistenza di istituzioni meno efficienti, infatti, ricorda Granovetter, può essere spiegata con la presenza di reti sociali consolidate che la riproducono. È tutt’altro che scontata, soprattutto nelle aree meridionali – come osserva un’attenta studiosa dei progetti Leader, quale Silvia Sivini – la volontà del pubblico di favorire la partecipazione alla costruzione dello sviluppo. È diffusa, infatti, l’idea che sia lo Stato a dover risolvere il problema dello sviluppo e quindi è con molta difficoltà che le istituzioni pubbliche locali abbandonano la logica della semplice amministrazione dall’alto per lavorare produttivamente alla gestione del territorio insieme agli attori privati, nei cui confronti si pongono spesso in atteggiamento di supremazia.

La discussione di questi giorni fa emergere che questi stessi ostacoli sembrano frapporsi anche alla costituzione dei nuovi 13 Gal della Sardegna.

1) “Dalla complessiva attività di partecipazione ed ascolto degli attori del sistema regionale, fin qui svolta, è già emerso in modo chiaro l’orientamento alla costruzione di un nuovo modello di sviluppo del territorio centrato su tre principali assi strategici: il capitale umano, la persona e i suoi fondamentali diritti;il territorio, inteso nella duplice accezione, di patrimonio ambientale di inestimabile valore da tutelare e difendere e di “luogo” da restituire al protagonismo degli amministratori locali, l’impresa, come motore dello sviluppo (…). La persona e l’impresa saranno i veri protagonisti della ripresa del territorio che, all’interno del nostro modello di sviluppo, rappresenta il terzo, ma non per ordine di importanza, asse strategico.”