La riforma del 1983, che portò all'elezione diretta dei sindaci, rispondeva all'esigenza di introdurre meccanismi che migliorassero la politica per migliorare le politiche. Dopo cinque legislature, Francesco Ramella ne discute i risultati fra indubbi effetti positivi e aspetti problematici che pesano ancora sul rinnovamento dei governi locali.

L'idea che ispirava la “riforma dei sindaci”, dopo l’introduzione dell’elezione diretta, a seguito della riforma del 1993, era semplice. Si pensava che migliorare la politica - dando stabilità agli esecutivi e rafforzando la leadership del sindaco - fosse una condizione necessaria per migliorare le politiche.

In questo caso era la questione della leadership politica ad emergere. Alla luce di interrogativi riguardanti lo sviluppo locale e le politiche urbane, è utile confrontarsi anche con quella che può essere definita - per distinguerla dalla precedente - una leadership di processo. I processi decisionali di tipo “inclusivo”, infatti, per avere successo, richiedono che qualcuno assuma una funzione di coordinamento e in parte di guida, e che questo ruolo gli venga riconosciuto dagli altri attori coinvolti. In altre parole serve qualcuno che “governi la barca”, dando la direzione e tenendo insieme l’equipaggio.

L’intera questione del governo locale può essere affrontata seguendo questa cifra. Anche perché sia nelle politiche basate sul partenariato sociale, sia nelle nuove esperienze di democrazia partecipativa/deliberativa, l’attore pubblico riveste un ruolo di grande rilevanza. Non casualmente negli studi più recenti la dimensione della governance viene sempre meno contrapposta a quella del government. Si tende cioè a rivalutare l’importanza della politica e delle istituzioni che fanno da cornice a queste politiche.

Rompere col passato

Ad essere oggetto di interesse è una classe dirigente dai tratti schumpeteriani, cioè innovativa, che rompe con le pratiche del passato; una leadership che assume una funzione d’imprenditorialità politico-sociale per rimuovere i vincoli allo sviluppo locale. Ricordate il clima in cui matura il rinnovamento dei governi locali indotto dalla “riforma dei sindaci"?

Siamo già nel periodo di tangentopoli e c’è una crisi radicale di credibilità del sistema politico e dell’élite partitiche. In quegli anni si pensa che per rimettere in moto la democrazia italiana ci sia bisogno di sottrarre i decisori pubblici, in questo caso i sindaci, all’influenza dei partiti e ai loro veti. Bisognava dare più potere ai primi cittadini e renderli responsabili di fronte agli elettori per migliorare l’efficacia dei governi locali.

Quanto restava in carica una giunta nel vecchio sistema? Luciano Vandelli, in un bel libro del 1997, parla in media di cinque mesi. Secondo i dati rilevati qualche anno prima da Franco Cazzola, tra il 1972 e il 1989, la durata media delle giunte nei capoluoghi di provincia non superava i due anni e solamente l’1% giungeva alla scadenza del mandato. Questa elevata instabilità politica rappresentava un ostacolo molto stringente all’emerge di leadership innovative. Come è possibile in 6 mesi e con pochi poteri fare riforme importanti?

In sintesi, nel “vecchio sistema” i ridotti poteri delle giunte e la loro durata generalmente breve, tendevano a confinare l’azione municipale all’interno dell’ordinaria amministrazione. Il policy style dell’esecutivo risultava prevalentemente “reattivo” e incrementale e i rapporti con la società civile erano mediati dai partiti e dal consiglio comunale. Nel complesso il sistema assicurava un basso grado di accountability democratica – non consentendo una chiara imputazione di responsabilità di fronte agli elettori - e livelli inadeguati di responsivness, ovvero una bassa rispondenza tra le domande dell’elettorato e l’azione del ceto politico locale.

Nuova legislazione e stabilità

La legge 81 del 1993 ha trasformato radicalmente queste prassi amministrative ed alcuni degli obiettivi qualificanti della riforma sono stati effettivamente raggiunti. Ad esempio, la stabilizzazione dei governi locali. Un sindaco italiano oggi dura in carica mediamente cinque anni. E’ difficile che venga sfiduciato. Sono casi eccezionali. Gli studi elettorali, inoltre, rilevano che ci sono buone probabilità che venga rieletto e governi così per dieci anni. In altre parole la riforma delle autonomie locali ha portato all’istituzione di una nuova forma di governo. A quasi quindici anni dall’introduzione dell’elezione diretta dei sindaci, tuttavia, è bene distinguere due fasi che da allora si sono succedute.

La fase dei “nuovi sindaci”

La prima – che possiamo definire come la fase dei “nuovi sindaci” – coincide con il processo d’ instaurazione della nuova forma di governo municipale ed è un periodo di grande effervescenza e innovazione specialmente a livello politico-istituzionale. Rispetto al sistema precedente si allunga la durata degli esecutivi e si viene a creare una sorta di autorità monocratica – il sindaco – che si pone al centro dei rapporti politici e delle relazioni con la società locale. Si assiste inoltre ad una forte mobilitazione di homines novi provenienti dalla società civile. Si tratta non di rado di notabili locali, proposti per la carica di sindaco dagli stessi partiti nel momento della loro maggiore crisi, e/o chiamati a ricoprire il ruolo di assessori in virtù delle loro competenze specialistiche e della loro reputazione sociale. Figure dunque più autonome rispetto ai partiti, che riducono il monopolio sugli incarichi di vertice dei politici di professione.

Non casualmente - nonostante i poteri e le maggiori garanzie fornite agli esecutivi - questa fase ha conosciuto anche una conflittualità politica di tipo nuovo, che contrapponeva il sindaco alla propria maggioranza consiliare e ai partiti che lo sostenevano. L’azione del governo locale, inoltre, ha sofferto di una carenza di rapporti con la società locale. Specialmente da parte degli assessori tecnici e dei sindaci “non professionisti della politica”, lo sforzo di recuperare capacità decisionale e governabilità si accompagnava ad un’impronta decisionista che tendeva a saltare la fase della costruzione del consenso politico e sociale intorno all’azione dell’amministrazione.

La fase della “normalizzazione”

La fase successiva – che potremmo definire di “normalizzazione” – incarna il processo di consolidamento della nuova forma di governo. Nel periodo più recente infatti i nuovi assetti politico-istituzionali tendono a stabilizzarsi e a trovare un certo equilibrio, mentre verso l’esterno si assiste ad un maggiore “ancoraggio” alla società civile. Se da un lato si mantiene una forte personalizzazione nella rappresentanza politica e nella guida dell’esecutivo, dall’altro si riducono i tassi di ricambio del personale amministrativo, mentre i partiti riconquistano – almeno in parte - il controllo sugli incarichi di governo e si registra un ritorno del professionismo politico (seppure in forma diversa dal passato). L’autorità monocratica del sindaco risulta ora maggiormente bilanciata. La “squadra del sindaco” si riempie nuovamente di assessori indicati dai partiti e le nuove “giunte di coalizione” tornano ad essere uno dei luoghi privilegiati della mediazione politica. Verso la società civile, inoltre, viene adottato un orientamento di maggiore apertura e collaborazione.

La riforma dei sindaci è interessante soprattutto per valutarne gli effetti sulle politiche. Il mutamento istituzionale, durante il periodo dei “nuovi sindaci”, ha inciso anche sulle politiche municipali, ma i risultati su questo versante sono stati in parte deludenti. Molti dei progressi rilevati, infatti, interessavano soprattutto le politiche più semplici, quelle maggiormente visibili e meno costose, con elevati rendimenti di consenso nel breve periodo. Ciò era il frutto anche di una sorta di sindrome decisionista, poiché in quegli anni prevaleva una visione plebiscitaria della democrazia. La preoccupazione prevalente riguardava un recupero di governabilità e la legittimazione popolare del capo dell’esecutivo sembrava sufficiente ad esaurire il rapporto con la società locale. In altre parole, le relazioni con i cittadini e la costruzione del consenso sull’agenda politica risultavano confinati prevalentemente al momento elettorale. Sul lato dell’azione amministrativa c’era invece un impegno consapevole volto a riconquistare capacità decisionale, neutralizzando i poteri di veto dei partiti e isolando il decision making dalle influenze degli interessi settoriali e categoriali.

Oggi, dicevamo, siamo in una fase nuova, di “normalizzazione”, nel senso che alcuni tratti congiunturali e in qualche misura “eccezionali” del periodo immediatamente successivo alla riforma sono stati in genere riassorbiti (il protagonismo nazionale dei nuovi sindaci, il massiccio reclutamento di amministratori dalla società civile, le forte tensioni con i partiti e le maggioranze consiliari ecc.). Ciò non significa, però, che siamo ritornati al punto di partenza.

Nuove prospettive nell’azione amministrativa

Dai risultati di una ricerca, condotta nel biennio 2003-4 nei comuni delle Marche, non si direbbe affatto. Dalle interviste effettuate emerge ancora un giudizio sostanzialmente positivo sugli effetti complessivi della riforma. L’aspetto maggiormente sottolineato è il rafforzamento e la stabilizzazione dell’esecutivo, che determinano un duplice vantaggio. Da un lato hanno creato un meccanismo più trasparente di accountability democratica, per cui ad una chiara identificazione del mandato elettorale si accompagna una diretta imputazione di responsabilità al sindaco su ciò che l’amministrazione riesce a realizzare. Dall’altro hanno conferito una nuova centralità al programma di governo.

Dalla ricerca affiora un mutamento di prospettiva nell’azione amministrativa. Il fatto che una giunta abbia di fronte a sé un intero mandato di governo rende più probabile che gli amministratori si pongano fin dall’inizio un interrogativo di questo genere: cosa possiamo fare in questi cinque anni? Dalle dichiarazioni dei sindaci marchigiani, in effetti, sembra si stia assistendo ad un mutamento nel policy style, che dalle politiche distributive, incrementali e sostanzialmente “reattive” di un tempo, tende a spostarsi verso un approccio pro-attivo, volto ad anticipare le questioni e a prefigurare una strategia attiva di gestione dello sviluppo del territorio. Inoltre, sul fronte dei rapporti con la società civile si registra un atteggiamento più aperto, che cerca di trasformare la pressione frammentata e negoziale degli interessi in un confronto più ampio, volto alla condivisione delle strategie di sviluppo della città. Si tratta di indizi interessanti che andranno verificati e approfonditi con ulteriori ricerche.

Ma cosa non ha funzionato?

Veniamo però anche ad alcuni aspetti negativi della riforma. L’impoverimento funzionale del consiglio appare eccessivo e determina alcune conseguenze non previste. In primo luogo un effetto di “demotivazione” che spinge i consiglieri al disimpegno e comporta un abbassamento della loro “competenza amministrativa”. Un fenomeno, questo, che nel medio-lungo periodo può creare difficoltà non secondarie per il ricambio della classe politica locale. Ancora una volta è utile richiamare la lezione di Weber, ricordando come egli attribuisse un ruolo formativo di primo piano al lavoro parlamentare svolto dai leader politici.

Il depotenziamento del consiglio e l’indebolimento delle organizzazioni di partito hanno poi delle ricadute negative anche nei rapporti con la società civile. L’eccessiva destrutturazione di queste istituzioni, infatti, rischia di far venire meno i meccanismi d’intermediazione delle domande sociali che - in assenza di filtri adeguati - si dirigono immediatamente verso l’esecutivo, senza alcuna forma di aggregazione. Il moltiplicarsi d’istanze particolari, provenienti da singoli o da gruppi spontanei, tende così a generare un sovraccarico di domande e soprattutto espone il processo decisionale a pericoli di blocco connessi ad eventuali mobilitazioni reattive da parte dei cittadini. Nelle interviste viene spesso fatto riferimento ai “comitati civici”. Si tratta perlopiù di gruppi spontanei di abitanti che si aggregano su questioni molto circoscritte ma cionondimeno capaci di provocare forti fibrillazioni nel sistema politico locale entrando in risonanza, attraverso la stampa, con un sistema di rappresentanza sempre più frammentato.

Rappresentanza e partecipazione

È su questo sfondo che va letto il tentativo di rinnovare le modalità di rapporto con la società civile che affiora in molte delle interviste con i sindaci delle Marche. Su questo argomento si scorge uno sforzo significativo di sperimentazione che si avvale anche della diffusione di strumenti normativi che valorizzano il partenariato sociale e istituzionale, sia sul terreno dei servizi sociali che su quello dell’urbanistica e delle politiche di sviluppo. I sindaci sottolineano questa tendenza all’apertura del processo decisionale municipale, che ha il fine di trasformare un’integrazione di tipo negativo con le istituzioni in una di tipo positivo. Non casualmente nelle Marche il tema dei rapporti con i cittadini compare oggi addirittura al terzo posto (immediatamente dopo le politiche sociali e quelle scolastiche) nella graduatoria dei settori d’intervento in cui i sindaci ritengono di avere conseguito i migliori risultati. Nella ricerca nazionale condotta qualche anno prima - con riferimento alla stagione dei “nuovi sindaci” - la stessa tematica occupava invece la penultima posizione.

La riforma dei sindaci sembra così aver creato alcune delle pre-condizioni per una leadership innovativa. Come abbiamo visto ha dato stabilità e ha fornito ai governi locali una prospettiva temporale adeguata. Seppure in forme più mediate e “ritardate” ha stimolato anche la creazione di nuovi meccanismi di inclusione nelle arene decisionali, che possono fornire una risposta ad una crescente domanda di partecipazione.

Il Laboratorio di studi politici e sociali (LaPolis) di Urbino, diretto da Ilvo Diamanti, di cui faccio parte, da diversi anni effettua dei sondaggi nazionali sul rapporto tra i cittadini e le istituzioni. A partire dal 2000-2001 tutti gli indici di partecipazione pubblica hanno registrato un forte incremento di queste attività.

Se da un lato si moltiplicano i messaggi di sfiducia nei confronti delle istituzioni e delle forme tradizionali di partecipazione politica, dall’altro però si scorgono anche segnali più incoraggianti che mostrano una volontà dei cittadini di avere voce in capitolo nelle decisioni che li riguardano da vicino. Questo rilancio di una mobilitazione pubblica emerge oggi con particolare evidenza. Secondo i dati di un recente sondaggio – curato da Demos in collaborazione con LaPolis nel dicembre 2005 - circa i tre quarti degli italiani nel corso dell’ultimo anno hanno partecipato almeno una volta ad un’attività pubblica (manifestazioni politiche, di protesta, per la pace ecc.) ed un terzo ha preso parte ad iniziative riguardanti i problemi, del quartiere, della città, dell’ambiente o del territorio in cui vivono.

Questo scenario rappresenta un’occasione favorevole per riallacciare un dialogo con le istituzioni pubbliche. Non casualmente – secondo lo stesso sondaggio - circa i tre quarti degli italiani giudicano positivamente per la qualità della democrazia e per l’efficacia delle politiche pubbliche, gli esperimenti di coinvolgimento decisionale dei cittadini condotti a livello locale. Quasi il 60%, inoltre, si dichiara pronto a parteciparvi.

Le novità non provengono però soltanto dalla società civile. Come abbiamo visto, anche sul fronte istituzionale molto si sta muovendo. In diversi settori delle amministrazioni pubbliche, ad esempio, si allarga lo spazio accordato ai processi decisionali inclusivi. Ritengo importanti questi processi per due motivi: 1) perché creano dei nuovi canali di comunicazione con la società civile, che sono importanti per migliorare le qualità delle politiche pubbliche; 2) perché rappresentano, per le cose dette in precedenza, un’occasione propizia per il rinnovamento della classe dirigente e della sua cultura politica.

Ma ora, dove sono i giovani?

Un rinnovamento che va favorito ponendo anche attenzione al “ricambio generazionale”. Questo è l’aspetto con cui voglio chiudere la relazione: la presenza dei giovani nelle nostre amministrazioni locali. Poiché quando parliamo d’innovazione dobbiamo anche preoccuparci della formazione della classe dirigente del futuro, che si agevola anche attraverso un adeguato training istituzionali. Oggi invece i giovani sono progressivamente marginalizzati: in poco meno di vent'anni c'è stato quasi un dimezzamento della loro presenza nei governi locali.

Alla fine degli anni Ottanta, alle soglie della crisi della Prima Repubblica, il peso dei giovani-adulti (tra i 18 e i 34 anni) nelle giunte municipali, per quanto già in calo, risultava ancora significativo. Il 15% dei sindaci italiani aveva meno di 35 anni e tra gli assessori si raggiungeva il 28% (Anagrafe degli amministratori locali del Ministero dell’Interno). Una quota non troppo distante dalla loro presenza nell’elettorato, all’epoca pari al 33%. Negli anni successivi questo dato si riduce drasticamente. Tra gli oltre 8 mila sindaci in carica alla fine del 2005 i giovani-adulti sono appena il 7%. La situazione non migliora nelle altre posizioni di giunta: tra i vice-sindaci e gli assessori, gli under 35 sono appena il 17%. Si tratta di un calo preoccupate. E patologico. Cionondimeno nelle elezioni amministrative del 2006 non è emerso alcun segnale nuovo. Tra gli oltre 1300 sindaci appena eletti, infatti, la presenza di giovani-adulti è ancora ferma al 7%, restando molto al di sotto della loro quota nell’elettorato (oggi pari al 28%).

Quest’ultimo dato sgombra il campo da un possibile equivoco. La rarefazione politico-istituzionale dei giovani non va attribuita esclusivamente all’invecchiamento della popolazione. Neppure può essere attribuita al prolungamento degli studi, visto che la quota degli studenti tra gli amministratori-giovani è notevolmente cresciuta nel corso degli anni e che avere un diploma o una laurea aumenta significativamente le loro chances di ottenere una posizione in giunta. Le spiegazioni vanno cercate altrove. Nella chiusura strutturale che la nostra società manifesta nei confronti dei giovani. Così come nei comportamenti della nostra classe dirigente (non solo politica) che, invecchiando, tende a blindarsi nelle posizioni di potere conquistate. Per questo motivo tanto più i governi locali (per non parlare delle sedi centrali) hanno acquisito poteri e sono diventati appetibili, tanto più si sono chiusi agli apporti delle nuove generazioni.

Per saperne di più:

I risultati della ricerca citata nell'articolo, il cui obiettivo conoscitivo era studiare il rinnovamento dei governi locali indotto dalla “riforma dei sindaci”, sono riportati in F. Ramella, Democrazia plebiscitaria, democrazia deliberativa: la governance municipale nelle Marche, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2006.

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