Nella capitale del Rio Grande del Sud da 18 anni viene realizzata l’esperienza sicuramente più famosa ed esemplare  di bilancio partecipato. A questo esempio si rivolgono molte città interessate a realizzare processi di sviluppo urbano innovativi, utilizzando gli strumenti della democrazia partecipata. Luciano Fedozzi, uno dei suoi protagonisti, ci presenta l’Orçamento Participativo di Porto Alegre, aprendo per inSardegna.eu una riflessione utile non solo per la possibilità di generalizzare e diffondere questo strumento ma anche per evitare le interpretazioni  di taglio apologetico, più utili a mistificare l’esperienza alegrense che a spiegarla.

Il bilancio partecipato, salutato dai diversi attori politici e sociali come una strategia utile alla istituzione della cittadinanza e della democrazia distributiva, continua a suscitare discussioni di carattere tecnico e pratico che possono contribuire, se si riflette sulle potenzialità e i limiti delle esperienze diffuse in America Latina e non solo, alla costruzione di nuove relazioni “democratizzanti” tra stato e società e alla definizione di nuovi stadi di equità sociale e politica.

Con questo articolo si vuole contribuire alla discussione sul Bilancio Partecipato (di seguito BP), attraverso una riflessione critica sulle attuali interpretazioni politiche e accademiche del processo, in particolare sulla più nota esperienza di Porto Alegre. Utilizzerò, a tal fine, un precedente studio, il più approfondito sull’impatto del BP nella costruzione della cittadinanza in Brasile, integrato da altri elementi che enfatizzano la discussione concettuale sul tema della “sfera pubblica”, al fine di focalizzare il discorso sui contributi e/o i limiti di questa pratica politica nella sua creazione.

Proveremo poi a proporre strumenti concettuali utili non solo per la discussione sulla possibilità di generalizzare questa forma di partecipazione (anche se si riconosce la difficoltà di trasferire modelli unici in altri contesti) ma anche per evitare le interpretazioni di taglio apologetico, più utili a mistificare l’esperienza di Porto Alegre che a spiegarla.

La nascita dei Bilanci Partecipati

In Brasile, le città, specialmente le grandi e le medie riflettono, ancora oggi, la permanente contraddizione che caratterizza la società brasiliana: da un lato poli di prosperità, modernità e ricchezza con livelli di vita paragonabili a quelli dei ricchi del primo mondo e poli di povertà localizzati, generalmente nelle periferie delle città, dove prevalgono le carenze nelle infrastrutture e nei servizi pubblici. La dualità intraurbana tra la “città formale e legale” e la città “irregolare e clandestina”.

Il nuovo contesto nazionale, caratterizzato dai cambiamenti strutturali socioeconomici e da quelli istituzionali democratici portò alla valorizzazione del ruolo dei poteri locali, a partire dalla nuova Costituzione del 1988, e alla nascita di nuove sfide e opportunità di innovazione per i municipi.

Nonostante fossero già presenti alcune esperienze partecipative, realizzate nel periodo 1970/1980 lo sviluppo dei BP, con Porto Alegre che per primo iniziò a farsi notare, rese possibile la definizione di un nuovo paradigma, realizzabile da quelle forze sociali che considerano la partecipazione un elemento fondamentale del proprio progetto di trasformazione della società. La tendenza di questi ultimi anni evidenzia la sua diffusione in molte città, e il tema dell’implementazione del BP è stato presentato come forma alternativa di governo in gran parte dei comuni nell’ultima campagna elettorale (2004). Oggi sono circa 240 i casi di BP in Brasile, anche se non ci sono dati ufficiali a confermarlo.

Nonostante la dimensione del fenomeno, poco si sa di come sono realmente queste esperienze. Sono realmente partecipative? La popolazione condivide realmente il potere, delibera, co-gestisce? Ancora non ci sono dati precisi per rispondere a queste domande.

Porto Alegre: crescita urbana e riproduzione della disuguaglianza sociale

Sebbene Porto Alegre sia una delle metropoli brasiliane con la miglior qualità di vita del paese, permane la problematica dell’urbanizzazione diseguale e caotica provocata dalle trasformazioni socioeconomiche del paese.

L’espansione dei nuclei marginali, formati attraverso l’occupazione di aree irregolari o clandestine, pubbliche e/o private, è stata una delle principali conseguenze del modello sviluppista di carattere escludente. Dal ‘64, a Porto Alegre, i sindaci nominati dal regime dittatoriale basarono le politiche urbanistiche su modelli tecnocratici, senza considerare gli attori popolari soggetti portatori di diritti e interlocutori legittimi per la negoziazione delle proprie esigenze con l’amministrazione pubblica.

La città non restò immune dal vertiginoso aumento del fenomeno della “favelizzazione”, emblematico della disuguaglianza sociale delle metropoli brasiliane. Le favelas passarono da 124 degli inizi degli anni ’70, a 249 agli inizia degli anni ‘90, con il 33.66% della popolazione, più di 400mila persone. La città “irregolare e informale” è cresciuta al ritmo del 9% annuo, mentre l’altra Porto Alegre – quella “legale e formale”, dotata di infrastrutture – si è attestata al 1.9% annuo.

In quel periodo si operò per la "espulsione delle favelas", attraverso programmi di eradicazione violenta verso aree lontane e senza infrastrutture. Contemporaneamente, si cercava di cooptare elementi delle comunità, utilizzando politiche clientelari e programmi finalizzati a neutralizzare i movimenti di contestazione e utilizzarli a fini elettorali.

Tra la fine degli anni ’70 e l’inizio degli anni ’80, una parte significativa dei movimenti popolari di Porto Alegre iniziò a sviluppare forme di resistenza alle pratiche autoritarie e alla sottomissione al potere pubblico istituzionale: nascono attori comunitari che iniziarono ad adottare pratiche di confronto con gli organi dello stato. La nascita, nel 1983, dell’Unione dei movimenti cittadini (UAMPA) rappresenta emblematicamente questo nuovo momento. Con il ritorno alle elezioni dirette nelle grandi città, nel 1985, il Partito Democratico laburista ( PDT), che storicamente godeva di un importante appoggio popolare nel Rio Grande del Sud vinse le elezioni comunali. Nonostante il suo programma prevedesse l’implementazione della partecipazione popolare, le aspettative del movimento comunitario furono disattese. Nelle elezioni del 1988, la coalizione di sinistra (Frente Popular - formata dal PT e dall’allora PCE) vinse a sorpresa le elezioni con il 37% dei voti (ancora non era stato introdotto il doppio turno).

Inziò, per la coalizione, una sfida importante e difficile, quella di governare per la prima volta la capitale dello Stato. Il paradigma dello scontro tra stato e movimenti, appoggiati dai partiti di sinistra, che operava sino ad allora, si trovò davanti ad un importante momento di cambiamento. Non è questo il luogo per discutere di questo, ma è importante sottolineare che il modello realizzato e consolidato a Porto Alegre non nacque dall’oggi al domani. Al contrario, fu necessario un processo di apprendimento collettivo da parte di tutti gli attori, dal governo locale alla società civile, in particolare degli abitanti delle favelas, che sono coloro che più partecipano al processo. In altre parole, come si dice “il cammino fu fatto camminando”, vale a dire che quando il modello si consolidò, intorno al secondo, terzo anno della prima gestione (’90-’91), ci si rese conto che si era creato un sistema che nessuno degli attori aveva neanche lontanamente immaginato.

Questo processo di accumulazione è stato fondamentale per attivare gli effetti sinergici all’indomandi dell’avvio del processo da parte del governo del Frente Popular. Dopo 16 anni e le diverse fasi che ne hanno caratterizzato l’esistenza (1989-2004), il BP di Porto Alegre si presenta come una delle esperienze a maggior tasso di democrazia del Brasile contemporaneo. Dopo quattro legislature consecutive, il PT ha perso le elezioni del 2004, per diverse ragioni che non analizzerò in questa sede. La coalizione vincitrice fu quella formata dal Partito Popolare Socialista – PPS, di centro, e dal Partito laburista brasiliano PTB, di matrice populista-clientelista. La sconfitta della sinistra non si tradusse nella sconfitta del BP, visto che il candidato sindaco vincitore, il senatore José Fogaça (PPS), riconobbe l’importanza del BP e si impegnò a mantenerne la continuità, considerandolo una “conquista della città”. Questa posizione evidenzia la legittimità acquisita dal BP sia nei confronti dell’opinione pubblica cittadina, sia nei confronti di numerosi e influenti attori internazionali a partire dai settori progressisti e di sinistra del Foro Social Mundial sino ad arrivare alle agenzie multilaterali come il BID (Banco Interamericano di SViluppo) e la Banca Mondiale.

Chiudere il BP avrebbe determinato una situazione politica controproducente per la nuova coalizione di governo nei confronti di una parte importante dell’opinione pubblica locale, nazionale e internazionale. Il nuovo governo municipale, al potere dal gennaio 2005, diede continuità al BP e il cronogramma e il suo funzionamento hanno seguito le normali procedure sino ad oggi.

Questa visione, realista, non sottostima l’impatto positivo di questi 18 anni di partecipazione sia nelle relazioni stato-società civile sia nella coscienza sociale della popolazione cittadina. Il BP ha modificato la relazione tradizionale tra il potere rappresentativo e le comunità, soprattutto nei settori più poveri ed esclusi dallo sviluppo socio-urbano, che ora hanno raggiunto il diritto ad aver voce e accesso nel processo decisionale sui diritti di cittadinanza.

Cosa è il Bilancio Partecipato di Porto Alegre?

Il BP si concretizza in una struttura e un processo di partecipazione comunitaria, guidato da tre principi di base: (i) regole universali di partecipazione in momenti istituzionalizzati; (ii) un metodo oggettivo di definizione delle risorse per i temi prioritari individuati, riferiti al ciclo annuale del bilancio comunale; (iii) un processo decisionale decentrato, che ha come base la suddivisione della città in regioni (Regiões, erano 16, da quest'anno sono diventate 17, in seguito alla suddivisione della 1° regione).

La struttura organizzativa del BP è articolata su tre tipologie di organismi:

• unità amministrative e organi interni dell’esecutivo comunale dedicati alla gestione tecnico-politica della discussione del bilancio con i cittadini: l’Ufficio di Programmazione (GAPLAN) e l’ufficio di Coordinamento delle Relazioni con la Comunità (CRC);
• organismi comunitari, autonomi dall’amministrazione comunale, attivati principalmente dalle organizzazioni su base regionale: Consigli Popolari, Associazioni di cittadini, … , che articolano la partecipazione dei cittadini e selezionano le priorità per gli investimenti nelle regioni della città. Questi organismi, dipendenti dal livello di organizzazione dei cittadini, non sono presenti in tutte le regioni, che hanno caratteristiche, livelli di associazione e di partecipazione differenti;

• organismi istituzionali permanenti, specifici del BP: Consiglio del Bilancio Partecipato, Assemblee regionali, Assemblee plenarie tematiche, Forum dei delegati regionali, Forum dei delegati tematici. Questi sono incarcati di realizzare il processo, rendere fattibile la cogestione delle risorse pubbliche e verificare i risultati di bilancio rispetto alle decisioni del BP.

Il processo di partecipazione avviene in tre fasi e con due modalità di partecipazione: regionale e tematica. Le Assemblee Regionali e le Assemblee Tematiche seguono le stesse dinamiche e si distinguono per l’agenda delle discussioni: domande territorializzate nel primo caso; temi specifici riferiti all’insieme della città, nel secondo caso. Le tre fasi nelle quali si sviluppo il ciclo annuale del BP sono le seguenti:

1. realizzazione delle Assemblee Regionali e Tematiche;
2. formazione degli organismi istituzionali della partecipazione , quali il Consiglio del Bilancio Partecipato e i Forum dei Delegati;
3. discussione del Bilancio del Comune e approvazione del Piano degli Investimenti da parte dei rappresentanti dei cittadini nel Consiglio del Bilancio Partecipato.

Nella prima fase vengono realizzate Assemblee regionali in ciascuna delle regioni della città, mentre le Assemblee Tematiche, di recente creazione, vengono tenute in luoghi non legati all’assetto regionale. (Queste assemblee sono sei: 1) Trasporti e mobilità; 2) Educazione, Sport e Tempo libero; 3) Cultura; 4) Salute e Assistenza sociale; 5) Sviluppo Economico, Fiscalità, Turismo; 6) Organizazione della città e Sviluppo Urbano e Ambientale).

La definizione del quadro di riferimento viene realizzata attraverso riunioni preparatorie prima della Assemblee. Questi incontri sono dedicati alla presentazione, da parte dell’esecutivo, della situazioni di bilancio, del Piano degli investimenti dell’anno precedente, del Piano dell’esercizio in corso, del Regolamento Interno del BP e dei Criteri Generali e Tecnici per la distribuzione delle risorse. Le riunioni preparatorie avviano la raccolta dei bisogni e delle domande prioritarie dei cittadini (domande comunitarie), sia individualmente sia attraverso le istituzioni comunitarie e i gruppi organizzati presenti nelle singole regioni o nell’ambito dei 6 tematismi.

È in queste riunioni che si avvia l’articolazione della partecipazione, con l’elezione dei rappresentanti dei cittadini negli organismi di partecipazione istituzionali, come il Consiglio del Bilancio Partecipato. La discussione è concentrata sull’individuazione delle priorità settoriali, a partire dalle aree dell’azione governativa (rete fognaria, politiche abitative e alloggi, strade, assistenza sociale, educazione, illuminazione pubblica, salute, trasporti e mobilità, sviluppo economico, risanamento ambientale, sport, cultura e tempo libero) e sulla presentazione da parte dell’esecutivo dei principali elementi di politica fiscale, delle entrate ed uscite che dovranno orientare l’elaborazione del bilancio, così come la proposta di criteri per la distribuzione delle risorse tra i diversi investimenti.

In questa stessa occasione, vengono nominati i delegati al Consiglio del BP, attraverso elezioni di due membri titolari e di due supplenti per ciascuna regione e tematica. Ciascuna assemblea, regionale o tematica, individua quattro priorità settoriali, indicando l’ordine di importanza, tra le aree dell’azione pubblica (es. 1° risanamento, 2° pavimentazione strade etc ).

Nella seconda fase si formano gli organismi della partecipazione comunitaria: il Consiglio del BP e i Forum dei Delegati (i regionali e i 6 tematici), che si riuniscono in luglio, nell’assemblea comunale. Il Consiglio è il principale organismo partecipativo. In esso i rappresentanti comunitari regionali e tematici prendono contatto con le strutture della finanza comunale, discutono e difendono le priorità regionali e tematiche. È durante le sessioni del Consiglio, che si tengono nel secondo semestre, in giorni e orari fissi, che si dà vita alla negoziazione-mediazione che risulta nelle principali decisioni del BP. I Forum dei delegati sono organismi collegiali di carattere consultivo, di regolazione e animazione, si riuniscono saltuariamente e hanno il compito di ampliare la base di partecipazione, in particolare per l’elaborazione del Piano degli investimenti e la loro realizzazione.

All’elezione dei membri del Forum si arriva attraverso la presentazione di liste, con il metodo proporzionale. Le elezioni sono aperte alla partecipazione di tutti e sono accreditati gli adulti dai 16 anni in su. Non ci sono indicazioni di rappresentanti da parte di organizzazioni sociali o partiti politici e il mandato è revocabile dall’assemblea regionale o tematica.

Nella terza fase, con i nuovi consiglieri e i delegati, da luglio in poi si attiva la parte dedicata all’elaborazione del bilancio. Tra agosto e settembre, l’esecutivo lavora per compatibilizzare le indicazioni dei cittadini con le proprie scelte di bilancio ed elabora la proposta nelle sue componenti. Il Consiglio discute sui criteri per la distribuzione delle risorse, definisce il calendario degli incontri e il regolamento interno. I lavori del Consiglio si articolano du due livelli:

• discussione sugli item di entrate e uscite, che non contengono ancora nessuna specificazione sulle opere, sino all’invio del progetto di legge finanziaria alla Camera dei Revisori, entro il 30 di settembre;

• elaborazione del Piano degli Investimenti, che contiene un elenco dettagliato delle opere e delle attività, con l’indicazione delle priorità fatta dal consiglio stesso, entro dicembre.

La discussione sulle assegnazione delle risorse è, naturalmente, delimitata dalla previsione delle entrate e delle uscite, dalla dotazione del personale e dagli altri elementi stimati dall’esecutivo e da quelli previsti per legge, presenti nell’area dell’educazione e della sanità. Il Consiglio, contemporaneamente, realizza incontri nei mesi da settembre a dicembre finalizzati a informare sulle opere previste e sui progetti di investimento.

L’esecutivo partecipa all’individuazione degli obiettivi attraverso l’Ufficio di Programmazione (GAPLAN), gli assessorati e gli organi comunali, che partecipano agli incontri del Consiglio. Analizza la fattibilità tecnica – finanziaria delle proposte, propone opere e progetti di interesse globale, di livello multi o sovra regionale, o che il governo municipale, per valutazioni tecniche o politiche, considera necessarie per una determinata regione della città.

Il Consiglio discute l’ammontare totale delle risorse destinate agli investimenti BP del bilancio comunale (storicamente si sono avute percentuali dal 3% del primo anno sino al 20%), non esiste un limite a priori, fissato dall’esecutivo. La discussione sulle altre spese è limitata e la capacità decisionale del BP in questi ambito è marginale. Questo è stato un punto di discussione e di polemica nei 18 anni di esperienza, che ha evidenziato la complessità reale (non solo politica) di democratizzare le decisioni su queste risorse. Il Piano degli Investimenti prevede opere e azioni provenienti dalle domande comunitarie e dalle attività da realizzare nelle diverse regioni o in tutta la città proposte dall’esecutivo (domande istituzionali). Nella fase finale, il Piano degli investimenti approvato viene pubblicato e rappresenta il documento di riferimento per il controllo da parte della popolazione e della rendicontazione che l’esecutivo deve presentare agli organismi istituzionali del BP.

La distribuzione delle risorse viene fatta con un metodo di pianificazione partecipata che inizia con l’indicazione delle priorità da parte degli organismi regionali o tematici e si conclude con l’approvazione, da parte del Consiglio, del Piano degli Investimenti che descrive in dettaglio le opere e le attività, suddivise per settore, per regione e per tutta la città. Il metodo utilizzato è il seguente: all’inizio, le regioni e i tematici individuano le quattro priorità settoriali, che orientano la fase di elaborazione della proposta per ciò che riguarda l’attribuzione complessiva delle risorse. Nella fase di Ronda única e nell’assemblea municipale (aprile – luglio) le comunità gerarchizzano le opere e le attività in ciascuno dei settori. Definite le priorità regionali e tematiche, la distribuzione avviene applicando i criteri oggettivi definiti dal Consiglio, che vengono applicati a ciascun settore. Alcuni esempi di criteri per la distribuzione: (i) carenza di servizi o infrastrutture urbane; (ii) popolazione totale di ciascuna regione; (iii) priorità attribuita dalla regione al settore.

A ciascun criterio corrisponde un punteggio da 1 a 4, direttamente proporzionali. Per esempio, per il grado di carenza di servizi/infrastrutture della regione rispetto allo specifico item di investimento, quanto maggiore la carenza, tanto maggiore sarà il punteggio, e così via.

A ciascun criterio, inoltre, verrà attribuito un peso proporzionale all’importanza attribuita dal Consiglio al criterio stesso. Alla fine di questo processo, i punti ricevuti da ciascuna regione definiscono una graduatoria che determina la percentuale di risorse che riceverà in ciascuna area di investimento. Questa percentuale, quindi, indica le opere e le attività che spettano a ciascuna regione, secondo la gerarchia stabilita dalla comunità.

Il contributo del BP alla democrazia e alla giustizia distributiva

La dinamica instaurata dal BP è diventata, di fatto, un processo politico tendenzialmente favorevole alla creazione di condizioni istituzionali necessarie alla promozione della cittadinanza. Questa innovazione ha definito un processo di investimento sulle priorità degli obiettivi pubblici nel quale i settori sociali storicamente esclusi dallo sviluppo urbano sono riconosciuti come soggetti legittimi e legittimati a partecipare al processo decisionale del governo municipale.

C’è un altro elemento da sottolineare: fissare regole universali e trasparenti della partecipazione e criteri oggettivi e impersonali nella selezione delle priorità definisce una dinamica di accesso alle risorse pubbliche che si oppone ai sistemi particolaristi e privatistici, favorendo la creazione di una sfera pubblica democratica che favorisce l’esercizio del controllo sociale sui governanti (accountability).

Il processo del BP stabilisce una forma di legittimazione e validazione delle decisioni politiche, funzione diretta dei criteri (preordinati, oggettivi, impersonali e universali) definiti nella interazione tra potere amministrativo e rappresentanze delle comunità. La sua trasparenza instaura una logica che obbliga i partecipanti a formulare le proprie domande in incontri pubblici, impedendo l’uso delle pratiche delle relazioni nascoste. La struttura ed il processo del BP hanno dato luogo ad una “arena” istituzionale, costruita e consolidata consensualmente, dove è possibile produrre e selezionare le opinioni e le volontà politiche finalizzate all’utilizzo delle risorse.

Quando si parla del BP come di una forma di democrazia diretta, si dà un significato di legittimazione politica a spese di una imprecisione concettuale. Va detto che le elezioni dei rappresentanti nel Consiglio e dei Forum dei delegati sono un momento di alta competizione, proprio perché le persona sanno che la gran parte delle decisioni importanti, e soprattutto quelle legate al Piano degli Investimenti sono prese in questi organismi di rappresentanza comunitaria. Di fatto, il BP ha attivato un sistema politico che si relaziona: (i) con il potere amministrativo della sfera pubblica statale; (ii) con le relazioni e i flussi di comunicazione generati nella sfera pubblica autonoma, costituita dalle associazioni volontarie; (iii) con gli organismi deliberativi creati da questi contatti e istituzionalizzati grazie al funzionamento sistematico e preordinato del BP.

Il potere amministrativo si sottopone volontariamente ad un processo deliberativo in uno spazio pubblico tendente a creare un consenso che va al di là dell’apparato statale, e dal quale le deriva ulteriore legittimità.

Le associazioni volontarie, che rappresentano la sfera pubblica autonoma trovano, negli organismi creati nel BP, lo spazio per tematizzare, articolare e dare base istituzionale alle proprie aspirazioni originate nel mondo reale, nelle relazioni della società civile. Questo processo ha una regolamentazione condivisa, ciò significa che la politica deliberativa ha un carattere di negoziazione. In questo senso non sono condivisibili le interpretazioni presenti anche in studi accademici che sostengono che il BP sia una struttura autonoma dallo stato e auto-regolamentata, nella quale le regole di funzionamento sono definite dalle sole comunità, indipendentemente dall’esecutivo e dal legislativo.

Se da una parte il BP di Porto Alegre si differenzia da altre esperienze, perché va al di là delle pratiche di mera consultazione e per il potere reale delle comunità nel processo decisionale, il concetto sopra riportato è prevalentemente ideologico e può mistificare l’esperienza concreta del BP, nel momento in cui presuppone un’assenza (irreale) della partecipazione dell’esecutivo nella attivazione della sfera pubblica e nel processo decisionale e sovrastima le componenti autonome dell’azione degli attori popolari, facendo credere che sia un processo di auto-gestione nel quale l’esecutivo rinuncia al suo potere decisionale.

Conclusioni

Il decentramento federativo non si traduce autonomamente in maggiore democrazia ed equità sociale. È un processo competitivo, che può sia riprodurre pratiche dominanti e di esclusione sia creare nuovi accordi di carattere democratico. Non è casuale che ci sia concordanza nelle agende della destra e della sinistra sul rafforzamento del potere locale. Sicuramente, quando è associato ad una effettiva partecipazione popolare nell’assegnazione delle risorse e nella realizzazione delle politiche pubbliche, il decentramento può dar luogo ad un movimento di riforma dello stato e alll’attivazione di nuove istituzioni democratiche favorevoli alla trasformazione sociale.

Il BP ha creato un importante innovazione nella pratica della democrazia partecipativa, nel momento in cui il sistema dei diritti che definisce le regole della partecipazione e della distribuzione non è imposto in modo verticistico o artificiale dallo Stato rappresentativo come accade invece nelle pratiche populiste e/o autoritarie. Il sistema dei diritti del BP è stato ed è costruito attraverso un processo consensuale, che non elude il conflitto ma lo governa, arrivando ad una situazione non solo di inclusione della società civile nelle istituzioni politiche ma anche di uguaglianza di diritti di partecipazione degli attori popolari nella predisposizione delle regole del gioco.

Questo è uno degli aspetti fondamentali per comprendere il BP come sfera pubblica di co-gestione capace di superare le finzioni della pratica politica. Inoltre, il metodo creato per la distribuzione delle risorse e i risultati ottenuti dimostrano le potenzialità distributive di questo strumento: l’innovazione attivata dal BP di Porto Alegre, ha contribuito al riconoscimento, alla costruzione e alla validazione di una sfera pubblica democratica come requisito necessario alla promozione della cittadinanza attiva, della giustizia distributiva e trasparenza dello stato.

Naturalmente, il BP è una istituzione di co-gestione, un sistema di condivisione del potere che implica la presenza attiva da parte dello stato. Per questo i concetti quali sfera pubblica non-statale, sistema autoregolamentato, democrazia diretta, utilizzati nel dibattito politico, non corrispondono all’esperienza concreta e promuovono una mistificazione che assume oggettivamente un carattere conservatore rispetto all’evoluzione del processo della partecipazione. La supposizione di un grado di autonomia da parte degli attori popolari – irreale, nel processo decisionale e nel funzionamento del BP, minimizza la necessità di continuare negli sforzi per ampliare questa autonomia, condizione necessaria per radicare la democrazia e resistera ai tentativi di tutela e cooptazione politica e statale. Sottolineare l’importanza dell’autonomia popolare, inoltre, non significa supporre che il BP possa convertirsi in processo di autogestione (con la rinuncia dello stato a gestire le risorse pubbliche), perché il suo funzionamento implica la complementarietà tra le forme della democrazia rappresentativa e le forme di partecipazione diretta.

Interpretare il BP come processo di co-gestione significa riconoscere l’esistenza di una doppia sfida per gli attori popolari: co-gestire con lo stato e auto-gestirsi. Questo ha sempre rappresentato la sfida di fondo nel BP di Porto Alegre, che riaffiora con intensità e maggiore complessità in questa fase della sua storia, a causa della sconfitta della sinistra nelle ultime elezioni cittadine e anche alla luce del deficit di coscienza sociale e di competenze critiche evidenziate dai settori popolari che partecipano al processo.

Il BP di Porto Alegre è ad un punto critico della sua storia, dal 2002 i Piani di Investimento approvati non riescono ad essere attuati e le opere sono in ritardo, a causa del deficit di bilancio, cosa mai avvenuta dal 1990. Poiché il sistema della partecipazione dipende dalla capacità di investimento, si è creata una crisi di fiducia verso il processo, non letale ma sicuramente debilitante. Nell’ultimo anno di governo del PT, furono avviati dei negoziati con la Banca Mondiale, per un prestito di 60 milioni di dollari, per poter realizzare le opere in ritardo, cosa che rappresenta una ironia della storia: la Banca Mondiale che sostiene il bilancio partecipato.

In una missione della Banca, questà manifestò l’intenzione di sviluppare un progetto per la sostenibilità del BP, che includesse meccanismi di maggiore trasparenza e accompagnamento alla predisposizione del bilancio, cosa che il Consiglio non fu capace di realizzare. In questo momento, il nuovo governo comunale sta riprendendo le trattative con la Banca.

I movimenti popolari di Porto Alegre, organizzati e no, oltre a lottare per mantenere e migliorare il BP sono sfidati a praticare la difficile dialettica della partecipazione, che affronta non solo le criticità accumulatesi in 18 anni ma anche i rischi di strumentalizzazione provenienti dal nuovo contesto politico locale, sia per l’intelligente strategia adottata dal nuovo governo sia per la disputa nel sistema dei partiti. Questo perché il nuovo scenario ha dato luogo a interpretazioni, soprattutto da parte del PT, che introducono relazioni di proprietà (e di tutela) su questa istituzione della democrazia partecipativa.

Sarà il BP capace si resistere e superare questa nuova fase della sua traiettoria? Questa è la domanda che incombe e a cui è difficile dare una risposta in questo momento. Sicuramente le prossime ricerche potranno contribuire a risolvere questo dilemma.

Per saperne di più:

L. Fedozzi, Participación, esfera pública y cogestión. Una interpretación del presupuesto participativo basada en el caso de Porto Alegre.

L. Fedozzi, A Invenção permanente da democrazia. Contribuições à discussão sobre o presente e o futuro do OP de Porto Alegre, VERLE, J. e BRUNET, L. (orgs.) Construindo um novo mundo. Avaliação davexperiência do Orçamento Participativo de Porto Alegre – Brasil. Guayí, 2002

Ha partecipato all’implementazione del Bilancio partecipato come coordinatore dell’Ufficio di Programmazione del Comune di Porto Alegre (GAPLAN) dal 1989 al 1992. È autore di numerose ricerche e pubblicazioni sul tema del BP di Porto Alegre.

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