In Parlamento si discute sul riassetto del bicameralismo con un disegno di legge che introdurrebbe nel nostro assetto istituzionale la Camera delle Regioni, un modello che è presente nel sistema tedesco e statunitense. È davvero la scelta giusta per il nostro paese?

Esiste una duplice scelta per risolvere la questione dei raccordi centro-periferia nei contesti di governance multilivello: puntare su un “classico” del federalismo, la Camera delle Regioni, oppure optare per un modello “emergente” in quasi tutti gli Stati composti: la Conferenza Stato-Regioni, un organo in cui siedono rappresentanti estratti dagli esecutivi regionali che incentra il dialogo con il Governo centrale.

Il recente d.d.l. di revisione costituzionale in discussione in Parlamento ripropone il primo dei due organi ignorando, sotto il fascino di una modellistica consolidata, che forse la soluzione più consona alla realtà italiana sarebbe un rafforzamento della Conferenza Stato-Regioni. Tale organo, composto dai 22 Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, dal Presidente del Consiglio dei Ministri e dai ministri di volta in volta competenti per materia, cura da oltre vent’anni le relazioni tra centro e periferia partecipando – in funzione consultiva, ma spesso di fatto decidente – ai processi di produzione normativa primaria e secondaria del Governo ed è riuscito a ritagliarsi un ruolo crescente nei processi decisionali.

Vi sono molte ragioni che spingono a prendere le distanze dal modello Camera delle Regioni. Ne metteremo in evidenza tre.

Oltre il fascino dei modelli: il territorio conta poco nei processi decisionali

La prima ci proviene dal diritto comparato che ci dice che nessuna delle Camere delle Regioni esistenti riesce ad incarnare realmente gli interessi dei territori. Non è una novità se già nel 1963 Wheare, nel celebre saggio Federal government, così affermava: “di tutti i Senati federali esistenti, nessuno funziona, tranne quello statunitense”. Ma ben presto anche quest’ultima positiva eccezione veniva meno. Nel 1989 Dehousse denunciava il cosiddetto “paradosso di Madison”, rivelando che proprio il fatto che il Senato statunitense fosse funzionalmente più forte della Camera bassa, lo allontanava – paradossalmente – dalle logiche territoriali per proiettarlo in quelle nazionali. Come dire, non c’è scampo: se le camere delle Regioni – come in genere accade – sono costruite per essere più deboli della Camera bassa non riescono ad imporsi e giocano il ruolo di eterno secondo; se costruite in modo forte, vengono comunque fagocitate in logiche nazionali. Perché questa incapacità delle Camere delle Regioni a proiettare al centro interessi territoriali? La risposta va rinvenuta nel fatto che al loro interno si tende a votare seguendo logiche partitiche. Si tratta di un dato strutturale, difficilmente correggibile in quanto strettamente connesso all’alta esposizione mediatica che il Parlamento occupa nella comunicazione politica.

Sono davvero modelli bicamerali?

Una seconda ragione che spinge a prendere le distanze dal modello camerale proviene dalla storia. Gli archetipi camerali più noti - il Senato americano e il Bundesrat tedesco - hanno infatti avuto una genesi paragovernativa ossia i loro antenati sono stati concepiti come organi di dialogo tra i Governi di Stati sovrani che si fondevano nella Federazione. Tracce di tale genesi paragovernativa si rinvengono tutt’oggi sia nelle funzioni del Senato statunitense che nel Bundesrat tedesco. Non è un caso che il Tribunale costituzionale tedesco, in una celebre sentenza del 1974, ha avuto modo di precisare che il Bundesrat “non è affatto una Seconda camera, bensì un organo istituzionale autonomo che dialoga contemporaneamente sia con il Governo che con il Parlamento”. Sempre l’argomento storico ci dimostra che il Sistema delle Conferenze non può essere considerato un fenomeno recente, connesso al rafforzamento degli esecutivi e quasi una deviazione fattuale dal “vero” organo federale-Camera delle Regioni. La prima Conferenza Stato-Regioni della storia fu celebrata in Canada nel lontano 1868, appena un anno dopo la creazione della Federazione e da allora, pur esistendo un Senato federale, la rappresentanza territoriale viaggia in Canada sui binari del coordinamento intergovernativo.

Quale obiettivo si vuole raggiungere?

Una terza critica al modello camerale verte su una considerazione pratica relativa all’attuale assetto dei rapporti di forza nella scacchiera istituzionale che vedono chiaramente una predominanza del Governo. E’ per questo circuito che passano le decisioni più importanti per i territori e sarebbe pertanto controproducente che i territori perdessero il contatto con tale circuito. Non si tratta di schierarsi opportunisticamente e di infliggere altri colpi al parlamentarismo già in crisi. Il dialogo delle regioni con il Governo centrale può essere, infatti, un utile strumento di bilanciamento e di contropotere nei confronti di quest’ultimo.

Il d.d.l. di revisione del Senato in senso federale può forse risolvere due problemi all’ordine del giorno del dibattito politico: la riduzione del numero dei parlamentari e l’annoso problema del bicameralismo perfetto. Ma se la priorità è quella di risolvere la questione della rappresentanza territoriale al centro, allora siamo ancora lontani.

* Docente universitaria presso la facoltà di Giurisprudenza, Università di Cagliari, e autrice del libro Contro la Camera delle Regioni, Jovene Editore, Napoli, 2006.

Volete aggiungere un commento? Inviatelo a commenti@insardegna.eu, indicando il vostro nome e cognome (obbligatorio) e specificando nel soggetto del vostro messaggio il titolo di questo articolo.

Commenti

Andrea Pubusa, 23 dicembre 2007

L'opinione di Ilenia Ruggiu è tratta da un suo bel volume, nel quale l'argomentazione è brillantemente sviluppata e a cui và tutto il mio apprezzamento.

Tuttavia, rimango convinto che altra cosa sia la Conferenza Stato/Regioni, utilissima per le contrattazioni, sopratutto in relazione alla ripartizione di risorse, altra cosa sia una Camera delle regioni, che può dare respiro al "regionalismo" nel suo insieme e non alle singole regioni o ai singoli territori.

Nella tesi della valente costituzionalista mi pare manchi l'idea che il regionalismo, le questioni delle aree deboli (la questione meridionale, ad esempio) non siano questioni territoriali, ma questioni nazionali; investono territori, ma attengono ai meccanismi generali dello sviluppo economico e sociale.

Da questo punto di vista la tendenza della seconda camera ad assumere un profilo nazionale non è negativo, se lo mantiene per risolvere questioni nazionale, ma con ricadute di carattere "regionale o federale" o ancora per rafforzare e preservare la natura regionale dell'ordinamento.

Personalmente sono sempre stato convinto che il carattere asfittico del nostro regionalismo non stesse tanto nel titolo V (che si poteva leggere in modo diverso), ma nel fatto ch'esso è stato "interpretato" riduttivamente da Camere, Governo, Presidente della repubblica e Corte costituzionale, legittimati solo dal livello statuale. Se tutti questi organi, anziché essere pensati come statali, fossero anche di derivazione regionale, forse l'ordinamento avrebbe assunto e assumerebbe un carattere effettivamente regionale. Probabilmente la soluzione migliore sarebbe fare la Camera delle Regioni e mantenere la Conferenza Stato/Regioni, con ruoli evidentemente differenziati.

Che ne pensa la nostra valorosa Ilenia?

Risponde Ilenia Ruggiu, 8 gennaio 2008

Le osservazioni del professor Pubusa pongono due questioni cruciali.

La prima è di natura sistematica e investe la natura stessa del regionalismo italiano e alcune ragioni profonde del suo fallimento. Mi trovo sicuramente d’accordo sul fatto che l’organo di rappresentanza territoriale dovrebbe affrontare anche questioni “nazionali”. Lungi dal divenire una sorta di sede “corporativa”, espressione di una mera somma di interessi egoistici delle singole regioni, l’organo territoriale – qualunque sia il modello prescelto – dovrebbe operare come luogo in cui le singole unità territoriali possano sentirsi parte di un più ampio “sistema regioni” e, in certi casi, del “sistema Paese”. I diversi sistemi delle conferenze esistenti hanno saputo fare “anche” questo, le Camere delle Regioni “soltanto” questo, perdendo progressivamente il collegamento con i territori. E’ comunque certo che i problemi del regionalismo italiano denunciati non possono essere risolti dalla sola riforma della Conferenza. Sarebbe ingenuo pensarlo, data la loro gravità.

La seconda suggestione è di più stretta ingegneria costituzionale e propone una soluzione che va consolidandosi nel dibattito scientifico. A fronte del rafforzarsi in Italia della Conferenza Stato-Regioni, organo che appare ormai imprescindibile, si pensa di conservare questa, insieme ad una futura Camera delle Regioni. Si tratta sicuramente di una ipotesi da preferire alla sola presenza della Camera delle Regioni, tuttavia, di fronte alla prospettiva del doppio binario, resto fedele al vecchio adagio: entia non sunt multiplicanda sine necessitate. Lo sdoppiamento delle sedi può, a prima vista, apparire come un potenziamento regionale, ma a ben vedere gli svantaggi superano i vantaggi: un doppio organo produrrebbe una ridondanza in un panorama già gravato dai costi delle istituzioni; metterebbe in discussione il consolidarsi simbolico di un unico luogo di rappresentanza territoriale; sarebbe, peraltro, politicamente molto complicato dividere le funzioni anche perchè quelle “normative” della Conferenza si sono ormai consolidate e i Presidenti regionali difficilmente vi rinuncerebbero. Inoltre, il processo di produzione di fonti primarie, si è ormai allontanato dal modello ottocentesco della legge quale perno del sistema e si sviluppa ormai in un continuum tra Governo e Parlamento che è difficile separare. Un esempio per tutti. Oggi la Conferenza dà previo parere su tutti i disegni di legge del Governo di interesse regionale: spesso il parere è “condizionato” all’accettazione di veri e propri emendamenti che le regioni avanzano sul testo statale. Non sempre il Governo li recepisce – anche le Conferenze attuali presentano diversi problemi che andrebbero risolti con un loro rafforzamento – ma se la contrattazione funziona, il Governo può, in Parlamento farsi forte del parere positivo delle Regioni. Che cosa accadrebbe se, in un futuro, i disegni di legge governativi avvallati dalla Conferenza dovessero passare alla Camera delle Regioni e lì essere contraddetti da altri rappresentanti regionali? Mancherebbe un organo unitario, capace di esprimere in via definitiva e unitaria la volontà del sistema-regioni e si rischierebbe la reciproca delegittimazione dei due organi territoriali laddove composti – come sarebbe inevitabile – da soggetti distinti.

Ma la soluzione del doppio binario della rappresentanza territoriale nasce come risposta errata ad un problema che è corretto: quello del dialogo delle regioni con il Parlamento. A questo proposito una soluzione potrebbe essere istituzionalizzare l’attuale prassi delle audizioni parlamentari di rappresentanti della Conferenza (ad oggi si contano circa 70 audizioni, spesso anche in processi di revisione costituzionale) nella prospettiva di fare della Conferenza un organo che si relazioni con il Parlamento, ma dall’esterno, al fine di valorizzare la posizione “autonoma” dei territori e di evitare gli incovenienti in cui, almeno fino ad oggi, sono cadute molte Camere delle Regioni costruite con le migliori intenzioni.