La legislazione sarda in materia di procedure referendarie presenta incongruità su cui vale la pena di ragionare fin d’ora. E' necessario o no il raggiungimento del quorum partecipativo (un terzo degli elettori) perché il referendum sia considerato valido? Nel caso sia necessario, cosa succede se non viene raggiunto? La legge statutaria, sostiene Tonino Dessì in questo articolo, non dovrebbe entrare in vigore. Altri la pensano diversamente (per esempio, Pietro Ciarlo). Il dibattito è aperto.

Il prossimo 21 ottobre si terrà il referendum sulla Legge Statutaria della Regione sarda, approvata dal Consiglio regionale nello scorso mese di marzo. Sullo svolgimento del referendum, oltre alle questioni di merito, sono destinate a influire anche le problematiche legate all’interpretazione della legislazione sarda in materia di procedure referendarie, che presenta qualche incongruità su cui vale la pena di ragionare fin d’ora.

L’articolo 15 della L.R. 28.12.2002 n. 21, che disciplina il referendum sulle leggi statutarie, prevede che “allo svolgimento del referendum si applicano gli articoli 9,10,12,13,14 e 15 della L.R. 17 maggio 1957, n. 20”. Il Titolo I della legge regionale del 1957, nel quale, sotto la rubrica “Norme generali in materia di Referendum”, è prevista la disciplina delle diverse fasi del procedimento referendario, contiene, all’articolo 14, comma 2, una disposizione che non è procedurale, ma sostanziale: vi si dice testualmente che la Corte d’Appello “Dichiara non valido il referendum se non vi ha partecipato almeno un terzo degli elettori”.

Quorum sì o no?

La norma del 1957 era pensata tuttavia solo per il referendum abrogativo di leggi regionali. Nel 1986 la legge fu integrata con la previsione di nuovi istituti, come il referendum abrogativo di atti e provvedimenti amministrativi regionali e il referendum consultivo (fu grazie a quest’ultima innovazione che si raccolsero le firme per la prima iniziativa referendaria consultiva sulla base U.S.A. di La Maddalena, successivamente dichiarata inammissibile, tuttavia, dalla Corte Costituzionale). La tecnica seguita con la legge regionale 15 luglio 1986, n. 48 fu quella di emendare la legge del 1957, anziché rivederla integralmente: sfuggì allora l’opportunità di collocare una norma sostanziale come quella sul quorum in una sezione diversa da quella relativa alle norme di procedura. La previsione del quorum partecipativo di un terzo, riferita, come in origine, al referendum abrogativo di leggi regionali, per un verso, era pur sempre meno gravosa di quella prevista dall’articolo 75 quarto comma della Costituzione per i referendum nazionali abrogativi di leggi dello Stato (che prevede un quorum partecipativo pari alla maggioranza degli aventi diritto al voto); per altro verso appariva ragionevole per tutti i tipi di referendum diversi da quelli separatamente disciplinati nella stessa legge regionale del 1957 (relativi alla modifica delle circoscrizioni provinciali, di cui all’articolo 43 dello Statuto e alla modifica dello Statuto speciale, di cui all’articolo 54 dello Statuto). Trattandosi infatti di iniziative volte ad abrogare norme non solo validamente approvate dall’Assemblea legislativa, ma anche vigenti, ovvero di esprimere pareri popolari su questioni di rilevante interesse regionale, la previsione di un requisito minimo di partecipazione alla consultazione appariva necessaria per non porre tali decisioni nella disponibilità di minoranze troppo ristrette.

Diverso è il caso del referendum sulle leggi costituzionali, sugli statuti delle regioni ordinarie e sulle cosiddette leggi statutarie delle Regioni speciali. La natura sostanzialmente oppositiva di questo referendum (nel quale l’iniziativa è consentita, rispettivamente, a una frazione di parlamentari, di consiglieri regionali o di elettori) si accompagna al suo carattere di preventività (interviene prima dell’entrata in vigore della legge), ma soprattutto riguarda norme diverse da quelle legislative ordinarie: riguarda cioè norme contenute in una Legge Statutaria, approvate con una procedura speciale e assimilabili, quanto a materia, alle norme costituzionali. Per questo tipo di norme la Costituzione non prevede alcun quorum partecipativo, né nell’articolo 138 (relativo alle leggi di modifica della Costituzione), nè nell’articolo 123, terzo comma (relativo alle leggi di approvazione degli statuti delle Regioni ordinarie). Per la verità non se ne parla neppure nell’articolo 15 dello Statuto, il quale fa un rinvio generico ad un’apposita legge regionale di disciplina del referendum sulla Legge Statutaria, ma precisa, con formulazione analoga a quella contenuta negli articoli 138 e 123 Cost., che “La legge sottoposta a referendum non è promulgata se non è approvata dalla maggioranza dei voti validi”. Nemmeno nell’articolo 54 dello Statuto (che prevede il referendum consultivo regionale sulle proposte di leggi costituzionali di modifica dello Statuto stesso) si parla di quorum partecipativo.

Per quanto concepito dai Costituenti come oppositivo (verso le modifiche approvate dall’organo legislativo) e conservativo (delle norme fondamentali previgenti), tanto che nei requisiti minimi previsti per l’iniziativa prevalgono gli aspetti di garanzia delle minoranze, il referendum sulle norme costituzionali, o su materie costituzionali o statutarie, ha una struttura formale particolare: si tratta di un referendum confermativo della deliberazione assembleare, fino al punto che possono assumere l’iniziativa anche le maggioranze che volessero consolidare col suffragio popolare la legittimazione del risultato da esse conseguito negli organi rappresentativi. Non è la prima volta in Italia che, su materie di carattere costituzionale considerate rilevanti per il funzionamento delle istituzioni democratiche, esponenti parlamentari di diverso e persino contrapposto orientamento politico si avvalgono della facoltà loro attribuita dall’ordinamento e promuovono il ricorso alla consultazione degli elettori, per verificare se determinate riforme abbiano o no un adeguato consenso popolare. Ciò è avvenuto in particolare nel 2001 e nel 2006 a seguito delle leggi di revisione del Titolo V della Costituzione approvate dal Parlamento (addirittura perseguendo i promotori, contestualmente, finalità opposte: gli uni per veder ratificata la decisione della maggioranza parlamentare, gli altri per opporvisi).

Il referendum sulle leggi o sulle materie costituzionali o statutarie previsto dagli articoli 138 e 123 della Costituzione e dall’analogo articolo 15 dello Statuto speciale per la Sardegna differisce sostanzialmente dal referendum abrogativo, il quale investe, come già detto, una legge ordinaria vigente che, pur approvata dal Parlamento o dal Consiglio regionale con maggioranze non qualificate, ha già prodotto effetti giuridici, per la cui rimozione è parso opportuno stabilire che il pronunciamento popolare assuma quei connotati di partecipazione tuttaltro che marginale prescritti dall’articolo 75 Cost. e riprodotti, sia pure con limiti inferiori, dall’articolo 14 della L.R. n. 21 del 1957 come modificata dalla L.R. n. 48 del 1986.

Un referendum preventivo su una legge non vigente

Nel nostro ordinamento si richiede che le modifiche delle norme costituzionali o statutarie vigenti siano supportate da maggioranze assembleari qualificate. Tuttavia, qualora ricorrano le condizioni per l’iniziativa referendaria e questa sia assunta, la Costituzione e gli Statuti speciali non pongono in capo alla maggioranza né in capo alla minoranza l’obbligo di garantire, per la legittimità dell’esito del referendum, un particolare quorum partecipativo. Nell’interpretazione degli studiosi l’opinione sul tema è quasi unanime. Essendo quello costituzionale o statutario un referendum preventivo su una legge non vigente, cha non ha prodotto alcun effetto giuridico, è considerato ragionevole che non si sia voluto imporre alla minoranza oppositiva l’onere di condurre al voto una frazione qualificata di elettori comprensiva sia dell’uno sia dell’altro orientamento. D’altro canto alla maggioranza si è data l’opportunità di confermare il risultato precedentemente conseguito in sede assembleare anche con un suffragio non elevato (ma semplicemente prevalente) da parte dell’elettorato. I rispettivi e differenti pesi e ruoli delle parti sono perciò tutelati e nello stesso tempo il referendum può produrre un risultato conclusivo.

Nel suo complesso il sistema costituzionale dei referendum, sia nell’una sia nell’altra fattispecie, ha una logica chiara e funzionale e il fatto che non vi sia stata, sul referendum costituzionale, una particolare discussione in Costituente ne è in qualche modo una riprova. Tanto è consolidata questa connotazione del referendum costituzionale, che nella seduta del 17 ottobre 2002, aprendo la discussione consiliare della legge regionale sul referendum relativo alla Legge Statutaria, proprio il relatore di maggioranza, Emanuele Sanna, disse testualmente che “non è previsto nessun quorum per quanto riguarda gli elettori che partecipano al referendum, così come avviene per tutte le leggi di carattere costituzionale”. Sfuggì tuttavia anche allora, come nel 1986, l’opportunità di disciplinare partitamente il quorum partecipativo e ancora una volta non si mise mano al secondo comma dell’articolo 14 della legge del 1957.

Problemi aperti

E’ perciò possibile che ne nasca qualche contenzioso, anche se, per un verso, appare pacifico che la previsione di un quorum partecipativo in un referendum statutario contrasti con i principi costituzionali (tant’è che nessuna Regione lo ha previsto); per altro verso, nell’applicare una legge vigente, l’interprete deve privilegiare, più che il percorso che indurrebbe a ritenerla viziata da incostituzionalità, quello che ne consente la sola applicazione conforme a Costituzione: in tal caso l’articolo 14, comma 2, della legge regionale del 1957 dovrebbe ritenersi applicabile solo ai referendum diversi da quelli in materia costituzionale o statutaria.

In ordine alle conseguenze delle diverse interpretazioni si profilano peraltro due sole alternative. Se non si ritenesse necessario, per la validità del referendum, il raggiungimento del quorum partecipativo, l’entrata in vigore della legge statutaria sarebbe subordinata semplicemente al conseguimento della maggioranza dei voti validi su una risposta favorevole al quesito (che è: “Approvate il testo della legge?”). Se si ritenesse necessario il quorum partecipativo, la legge statutaria entrerebbe in vigore solo a due condizioni: la partecipazione al referendum di almeno un terzo degli elettori e il suffragio favorevole, sul quesito, della maggioranza dei votanti.

Non pare invece praticabile una terza ipotesi, quella cioè della promulgazione della legge per il solo motivo del mancato raggiungimento del quorum partecipativo. Se con tale motivazione la Corte d’Appello, applicando alla lettera l’articolo 14, comma 2, della legge regionale 17 maggio 1957, n. 20, dichiarasse “non valido il referendum”, il Presidente della Regione dovrebbe attenersi a sua volta alla lettera dell’articolo 15 dello Statuto: in nessun modo si potrebbe infatti sostenere che la Legge Statutaria abbia ottenuto, in un referendum confermativo “non valido” per difetto di partecipazione, la “maggioranza dei voti validi”.