Ci sono dei casi in cui la politica prevede misure i cui contenuti portano alla collettività benefici inferiori ai costi sostenuti per attuarli. Questo accade quando la relazione tra comunità e politica istituzionalizzata perde di vista  la convenienza sociale. Questo è accaduto nella vicenda dell’indebitamento delle imprese agricole.

Negli ultimi mesi è giunta a conclusione una vicenda iniziata nel 1988, e che nel tempo ha coinvolto numerosi produttori agricoli sardi, la Regione Sardegna e la Commissione delle Comunità europee. Il rischio di azioni esecutive nei confronti di un certo numero di aziende agricole, la richiesta di soluzioni definitive, le polemiche e le azioni individuate per risolvere la vertenza, hanno altresì richiamato l’attenzione dell’opinione pubblica, mentre stampa e televisione si sono soffermati più sull’episodio che non sulle cause sottostanti. Il fatto è che le ragioni che ne hanno consentito il realizzarsi non sono mai venute meno, ma anzi continuano a riproporsi ogni volta che fra comunità sociale e politica istituzionalizzata si instaura un conflitto d’interessi. 

Il governo della comunità sociale separa la “proprietà” della cosa pubblica, attribuita ai componenti della comunità, dalla gestione della cosa pubblica, affidata per mandato alla politica istituzionalizzata. Nello svolgimento di tale compito la politica istituzionalizzata è paragonabile ad un “agente” che, a date condizioni e per una quota della sua attività, è incline a far pagare “costi d’agenzia”, ovvero quei costi che derivano da un suo comportamento opportunistico.

Chiarire la natura e i risultati cui portano i costi d’agenzia è quanto faremo di qui in avanti, avvalendoci per questo di un esempio.

C’era una volta …

Supponiamo che alla politica istituzionalizzata siano richiesti interventi che domandano soluzioni capaci di compensare effetti congiunturali negativi.

Nel 1988 il settore serricolo si trovò a fare i conti con una crisi congiunturale caratterizzata da difficoltà di commercializzazione (in particolare del pomodoro) e conseguente riduzione dei prezzi. La serricoltura in Sardegna mostrava già di per sé carenze organizzative, messe in evidenza dalla mancata programmazione complessiva delle produzioni, oltre a subire un gap tecnologico evidentissimo che ne limitava la produttività e determinava costi di produzione ben superiori rispetto alla concorrenza. La dimensione del settore era rappresentata da circa 700 ettari di serre, dalla prevalenza dell’impresa coltivatrice diretta, con un totale di 2000 addetti, e da una produzione lorda vendibile annuale superiore a 100 miliardi di lire. Le proteste di piazza e le contestazioni nei confronti della Regione si risolsero, nel maggio del 1988, nella firma di un protocollo d’intesa fra l’Assessore dell’Agricoltura e riforma agro-pastorale e le Organizzazioni professionali delle categorie agricole. L’intesa impegnava l’Amministrazione regionale a predisporre una serie d’interventi a favore dei produttori di pomodori in serra (interventi poi estesi a tutte le produzioni in serra)che prevedevano: la sospensione del pagamento degli effetti agrari in scadenza (rate di mutuo e prestiti di conduzione), un’attività promozionale per il settore, interventi relativi al riscaldamento delle serre, l’ampliamento dell’assistenza tecnica, la riduzione dei costi di trasporto, contributi a favore della lotta biologica, la costituzione di un Osservatorio del mercato.

L’attività della politica istituzionalizzata, accogliendo le richieste, offre dunque interventi per la compensazione degli effetti congiunturali negativi.

Nel dicembre del 1988 la Giunta regionale, con apposita delibera, consente l’applicazione ai serricoltori dell’articolo 5 della legge regionale 13 dicembre 1988 concedendo il concorso negli interessi su mutui di durata massima quindicennale, comprensiva di un preammortamento di tre anni, da destinare al consolidamento delle passività. Il tasso a carico del mutuatario è quello agevolato previsto dalla normativa dello Stato, mentre è condizione di ammissibilità per l’azienda agraria avere un indebitamento a breve superiore al 75% del valore della produzione lorda vendibile di quell’anno.

E’ interesse dei soggetti che si ritengono danneggiati ottenere interventi per recuperare al meglio il danno subito. E’interesse della politica istituzionalizzata ottenere consenso per l’attività svolta.

Fra politica istituzionalizzata  e soggetti danneggiati si verifica uno scambio: interventi che soddisfano le richieste dei soggetti danneggiati in cambio di consensi nei riguardi della politica istituzionalizzata. Ciascuno dei contraenti ha l’obiettivo di massimizzare le quantità scambiate, massimizzazione che per i soggetti danneggiati è correlata alla capacità risolutiva degli interventi, e per la politica istituzionalizzata al livello di consenso che gli interventi riescono a ottenere.

Il costo d’agenzia

Contrariamente a quanto accade nei mercati dei beni e servizi, dove lo scambio consente l’accordo efficiente fra interessi divergenti, a patto che le parti muovano da posizioni di parità, nel caso esaminato entrambi i soggetti hanno invece interessi convergenti. 

Per tale motivo la politica istituzionalizzata può dunque trovarsi a predisporre interventi che, ricercando un più elevato consenso, superano i limiti di una compensazione appropriata degli effetti congiunturali negativi, e i soggetti danneggiati ad accettare comunque lo scambio, tanto più se questo consente vantaggi superiori al concedibile.

Tutto ciò che esorbita i livelli di compatibilità dello scambio fra politica istituzionalizzata e soggetti danneggiati è da considerarsi “costo d’agenzia”.

Nel 1997 la Commissione delle Comunità europee adotta la decisione di considerare illegali gli aiuti concessi ai serricoltori dalla Regione Sardegna con la delibera del dicembre 1988, considerandoli altresì incompatibili con il mercato comune a norma dell’art. 92, paragrafo 1 del trattato e non corrispondenti alle condizioni di deroga previste dai paragrafi 2 e 3 dello stesso articolo. Fra le diverse osservazioni la Commissione ritenne che gli aiuti avrebbero dovuto consistere in  mutui a tassi di mercato (o garanzie), mentre l’ammissibilità si sarebbe dovuta determinare non a causa dell’esistenza di una passività superiore ad una determinata percentuale della produzione lorda vendibile, ma in base ad un piano di ristrutturazione inteso a ripristinare la redditività dell’impresa senza alterare le condizioni di concorrenza. Il vantaggio finanziario indebitamente percepito fu quindi individuato nella differenza fra costo finanziario di mercato, relativo a mutui bancari di consolidamento delle passività, e costo finanziario sostenuto dai beneficiari dei mutui di consolidamento.

Nell’esempio precedente il vantaggio finanziario indebitamente percepito è costo d’agenzia, e lo è altrettanto il surplus di consensi che la politica istituzionalizzata si attendeva, a seguito del suo comportamento.

In questo caso, la politica istituzionalizzata ha effettuato uno scambio che è andato oltre la convenienza sociale, mentre la comunità è stata costretta a sopportare le conseguenze dei costi d’agenzia. Si è verificato dunque uno squilibrio a favore della politica istituzionalizzata, che la fa prevalere sugli interessi della comunità, e che le fa superare anche i termini del mandato di governo della cosa pubblica.

Tutto ciò configura l’esistenza di un conflitto d’interessi fra comunità sociale e politica istituzionalizzata. Si è sostenuto, ed è discutibile, che quel conflitto d’interessi sia fisiologico al governo della cosa pubblica, ma certo non lo si può considerare elemento che facilita il funzionamento del sistema; ciascun singolo caso in cui sia possibile verificare il conflitto d’interessi mette in dubbio il ruolo della politica istituzionalizzata, e attiva un processo di strutturazione del conflitto che la allontana dalla comunità sociale.

Opportunismo e conflitto di interessi

Può aversi conflitto d’interessi non solo in presenza di una domanda diretta d’intervento, ma anche quando la politica istituzionalizzata prevede misure settoriali i cui contenuti (in parte o totalmente motivabili come opportunistici) portano alla collettività benefici inferiori ai costi sostenuti per attuarli.

Il conflitto d’interessi fra comunità sociale e politica istituzionalizzata è presente a tutti i livelli governativi, dal locale fino allo statale. La sua stessa esistenza è in sé in contraddizione con il mandato affidato dalla comunità sociale alla politica istituzionalizzata, dato il prevalere dell’una a svantaggio dell’altra. Vi sono soluzioni che possono limitare, se non rimuovere, il conflitto d’interessi fra comunità sociale e politica istituzionalizzata?

Probabilmente sì, anche se quelle soluzioni non saranno capaci da sole di risolvere il problema senza che prima la comunità non lo ritenga socialmente insostenibile, e a patto che l’interesse della comunità sociale non si confonda con la sommatoria delle convenienze individuali.