La costruzione sociale dello sviluppo territoriale. Il Progetto Sardegna dell’Oece del 1958-1962: un piccolo grande intervento che ha insegnato cose importanti su sviluppo locale, capitale sociale, vantaggi comparati. Ha insegnato molto, ma pochi se ne sono accorti. La riedizione della ricerca di Anna Anfossi è una nuova occasione per capirne di più.

Anna Anfossi scrive nel 1968 per Franco Angeli “Società e organizzazione in Sardegna. Studio sulla zona di Oristano-Bosa-Macomer”. Più specificamente, l’autrice trae il suo libro dallo studio che, a cavallo degli anni Sessanta, tra il 1958 e il 1962, conduce per l’Organisation Européenne de Coopération Economique (OECE) all’interno del “Progetto Pilota Sardegna”, focalizzato su alcuni specifici aspetti sociali nell’insieme dei 41 Comuni del triangolo Oristano-Bosa-Macomer (26 in Provincia di Cagliari, 15 in Provincia di Nuoro).

Il libro di Anna Anfossi viene ripubblicato oggi dalla CUEC, mentre è in corso una rivalutazione del Progetto Sardegna dell’Oece.

Come mai troviamo attuale un vecchio progetto, al punto da considerarlo come un sentiero interrotto da riprendere, con una valenza simbolica tanto forte da recuperarne il nome per un ambizioso progetto della Regione Sardegna di questi ultimi anni? Era questa la domanda che si poneva Arnaldo Bagnasco in un seminario sul Progetto Sardegna Oece, promosso nel Maggio del 2004.

La ragione per cui vale la pena di ripercorrere quell’esperienza sta nel fatto che Progetto Sardegna,  anticipa la centralità oggi riconosciuta allo sviluppo locale, costituisce ancora un buon esempio di politiche ad esso indirizzate e prefigura soprattutto un modello specifico di intervento su base territoriale.

Lo studio rispondeva a obiettivi esplicitamente dichiarati:

• “stimolare un programma di sviluppo locale e di azione comunitaria nella zona prescelta;
• collaborare con gli enti e le autorità responsabili dell’esecu­zione di un piano di sviluppo integrato a livello locale;
• a questo scopo, mettere a punto e sperimentare tecniche di intervento qualificato, volte ad appoggiare o – se necessario – a promuovere iniziative miranti allo sviluppo economico e sociale della zona” (A. Anfossi, 1968, p. 6).

Si prefigura a monte, quindi già nella fase progettuale, un intervento di sviluppo non calato dall’alto, bensì basato su un approccio integrato e sulla formazione come strumento per l’accompagnamento.

All'origine delle moderne politiche dello sviluppo locale

Sul piano teorico, lo studio pionieristico di Anna Anfossi dà conto di una realtà locale in cui la configurazione socioculturale tradizionale è concepita come potenziale risorsa per lo sviluppo o per possibili vie di sviluppo. Si intravede già una prospettiva di ricerca e intervento che andrà affermandosi dopo gli anni ’70 come vero e proprio paradigma che focalizza l’attenzione sulla dimensione locale, intesa come dimensione materiale e culturale, sulle risorse e i saperi frutto del lento stratificarsi delle relazioni nel territorio, sui meccanismi di regolazione non scritti eppure in grado di integrare il rapporto tra individui e risorse: centrale, su questo fronte, il ruolo della famiglia, la divisione del lavoro per genere, le competenze e i saperi femminili. Nessun riferimento al paradigma dominante del familismo, assunto dai teorici della modernizzazione come attitudine etica ereditata che rende gli abitanti di una comunità incapaci di agire insieme per il bene comune (E.C. Banfield, 1976): una cultura unificante che tutto spiega, il passato sottosviluppo e l’impossibilità dello sviluppo futuro.  L’obiettivo è quello di ricostruire i processi sociali reali che caratterizzano l’area: una realtà locale in qualche senso più ordinaria ma specifica, suscettibile di essere trasformata, di essere oggetto di progetti che coinvolgano le popolazioni locali.

In questo senso, l’approccio del Progetto Sardegna e quello di Anna Anfossi anticipano quindi il filone di indagine e intervento più recente sullo sviluppo locale che, a partire dagli anni ’80, pone in risalto la dimensione spaziale e territoriale (quindi locale) come variabile esplicativa dei processi di crescita, e l’importanza della configurazione socioculturale endogena ereditata dal passato per spiegare le diverse modalità regionali e locali di ingresso nei percorsi di sviluppo (G. Becattini, G. Bianchi, 1982). Il frame in cui si inscrivono oggi gli interventi sullo sviluppo locale pone l’accento sulla centralità delle economie delle regioni storiche che caratterizzano la realtà italiana e regionale, delle “società locali originarie” (C. Sabel, 1989), sugli specifici modi di produzione, sui sistemi di relazione (familiari e di comunità), sulla situazione culturale e ambientale o di aree omogenee come fattori per la comprensione dei distinti sistemi territoriali e delle capacità locali di adattamento ai mutamenti provenienti dall’esterno.

"Modernizzazione" forzata vs sviluppo locale

Alla fine degli anni ’50, il paradigma che domina la riflessione scientifica su scala mondiale è tuttavia  quello della teoria della modernizzazione, basato sostanzialmente sulla contrapposizione tra tradizione e modernità, che si genera nell’ambito della teoria generale dei sistemi di matrice funzionalistica (A. Martinelli, 1998). Il tipo ideale di modernizzazione è quello legato all’urbanesimo, all’industria, alla tecnologia, a quel processo di individualizzazione, che richiede il distacco dalla tradizione e il venir meno delle funzioni locali come tappa necessaria sulla via del raggiungimento di una società moderna occidentale. Le appartenenze locali vengono espunte perché considerate negative: la famiglia, la comunità locale appaiono caratterizzate esclusivamente da particolarismo e, in quanto tali, sono tematizzate come ostacoli da aggirare perché non si ritardi il processo storico di sviluppo.

In questa prospettiva, le azioni di sviluppo in ambito meridionale prevedono il superamento dell’arretratezza e la modernizzazione delle società locali attraverso un intervento esterno dello Stato e delle grandi imprese nazionali. Una crescita economica basata sull’industrializzazione. In particolare, la promozione dello sviluppo delle regioni meridionali dovrebbe passare attraverso l’implementazione di “poli di sviluppo industriale”.. Questa strategia ha avuto sull’Isola un esito non sempre positivo, talvolta addirittura depressivo, e soprattutto ha bloccato la via dello sviluppo dal basso, attraverso la valorizzazione delle risorse endogene. Gli aspetti positivi, quali gli investimenti in infrastrutture, sono accompagnati da quelli negativi: non solo la cancellazione dell’artigianato presente in molti luoghi e l’abbandono di forme di industria più connesse alle risorse locali, ma soprattutto la gestione redistributiva delle risorse pubbliche, che passa attraverso l’intervento dello Stato, la politica – con un ruolo autonomo rispetto alla più ampia società locale – concepita come portatrice di interessi esterni che hanno generato clientelismo e assistenzialismo. Giulio Sapelli, a proposito del Piano di Rinascita fa, sotto questo aspetto, considerazioni importanti: parla di industrializzazione fallita e di ritardi economici dovuti alla “proliferazione di effetti distorsivi e non incentivanti i fattori endogeni di lungo periodo, (…), che stanno alla base della crescita e dello sviluppo industriale” (G. Sapelli, 1997, pag.  161). E aggiunge inoltre: “la carenza più profonda del Piano risiedete nel progressivo abbandono della prospettiva delineata a suo tempo dall[a Anna] Anfossi [e dal progetto Ocse]: la valorizzazione del tessuto connettivo del’attività economica locale attraverso l’assistenza tecnica, la formazione, il sostegno liberatorio allo sviluppo” (ivi, pag. 174). Non solo: il Piano di Rinascita “soffocò di fatto esperienze straordinariamente anticipatrici ... come la missione Ocse degli anni cinquanta” (ivi, pag. 171). Francesco Pigliaru, commentando il saggio di Sapelli, condivide gli effetti distorsivi sulla società locale del Piano di Rinascita e osserva: “La (non dimostrata) incapacità del sistema locale di generare crescita, ricchezza e persino sviluppo, diventò l’alibi che la classe dirigente utilizzò per intrecciare relazioni davvero pericolose con potenti lobby interessate allo sviluppo del settore chimico italiano. Così nacque la scelta strategica di puntare sulla scorciatoia rappresentata da quel tipo di industrializzazione indotta (F. Pigliaru, 1999, p. 150). “L’apparente facilità della scorciatoia può avere attratto verso un lavoro salariato «sicuro» persone (capitale umano) che in altri contesti avrebbero lavorato con impegno alla trasformazione dell’industria locale; può aver creato concorrenza nel mercato del lavoro, determinando aspettative salariali e di reddito incompatibili con una industria locale debole, all’inizio di una lunga trasformazione; infine, ha certamente sottratto direttamente al progetto Ocse impegno amministrativo e risorse pubbliche” (ivi, pp. 158-159).

Il Progetto Pilota Sardegna corrisponde a un modello di sviluppo locale e a metodi di attuazione antitetici rispetto a quelli dei poli industriali (A. Anfossi, 2000), e punta esplicitamente alla valorizzazione della dimensione locale. Nel 1956 le risorse economiche dell’Isola erano in larghissima misura agricole e pastorali, accanto a una presenza diffusa di artigianato di qualità, collegato a forme di industria manifatturiera e all’agroindustria di piccole e medie dimensioni. Si poteva produrre ricchezza all’interno di un mondo così lontano da altri contesti d’Italia, che si orientavano verso un modello di sviluppo fondato sul ruolo trainante della grande industria fordista? Secondo gli economisti e i sociologi dell’Oece questo obiettivo poteva essere raggiunto. Anzitutto, valorizzando le risorse materiali e i saperi tradizionali legati al contesto territoriale indagato, per inserirlo – in seconda battuta – nel circuito dei mercati nazionali e internazionali. Tutto ciò sarebbe dovuto avvenire non attraverso un massiccio trasferimento di risorse pubbliche o statali, ma puntando, attraverso l’assistenza tecnica e la formazione a valorizzare il tessuto connettivo della attività economica, a quello che oggi potrebbe definirsi un processo di “empowerment”, ossia di “coscientizzazione” delle popolazioni, di miglioramento delle capacitazioni (A. Sen, 2000).

La metodologia di intervento

È difficile valutare il successo di un progetto di sviluppo locale senza prendere in considerazione la situazione di sfondo e le trasformazioni in corso nell’area più ampia di cui la zona fa parte, così come le tendenze economiche generali. Quella esperienza fu abbandonata dal Piano di Rinascita della Sardegna a favore di una serie di pratiche per lo sviluppo calate dall’alto e basate sul massiccio trasferimento di risorse pubbliche, in previsione di una crescita economica fondata sull’industrializzazione per poli. Sapelli (1997) nel saggio comparativo sulle alternative possibili per la crescita in Sardegna e Francesco Pigliaru nel ragionato e puntuale commento a quel saggio, danno grande rilievo a questo intervento ed enfatizzano le sue possibilità di successo. “Esisteva, prima del decollo del Piano di Rinascita, un progetto molto promettente, basato sul paziente, lungo, complesso, creativo e inevitabile lavoro necessario per irrobustire l’esistente, per mettere in moto le forze endogene latenti, per partire da quei prodotti che, nei loro possibili sviluppi successivi, avrebbero trovato una legittima protezione economica nell’esistenza di un vantaggio comparato sicuro, perché radicato nella natura o nelle antiche tradizioni culturali dell’Isola. Si tentava cioè di migliorare processi e prodotti, di modificare abitudini antiche di imprenditori e lavoratori, di far scoprire le occasioni di crescita esistenti intorno a loro, ma spesso rese invisibili dalla troppo lunga frequentazione di un mercato insufficiente” (F. Pigliaru, 1999, pag. 150).

Ciò che interessa focalizzare soprattutto è la metodologia di intervento, anche ai fini di una comparazione con gli interventi successivi. A distanza di circa cinquant’anni si può rilevare come il Progetto assunse con largo anticipo sui tempi la centralità delle risorse e dei saperi locali, le dimensioni sociali, il capitale umano e soprattutto la fiducia come pre-condizioni per lo sviluppo locale pensato come un processo dal basso, capace di prescindere dall’idea-forte della grande industria.

Il compito degli operatori consisteva in primo luogo nello stimolare le attività economiche e culturali già esistenti, suscettibili di dare risultati soddisfacenti per le comunità, e in seconda istanza di suggerire attività nuove che lasciassero intravedere possibilità di successo.

In questa prospettiva, lo sviluppo si basava in primo luogo sulle risorse locali, fisiche e umane, rispetto alle quali si rendeva necessaria una valutazione accurata, sia delle risorse esistenti, sia delle potenzialità implicite nelle attività, da individuare attraverso un’osservazione in profondità. Questo doppio canale mostra l’importanza di un approccio integrato perfino nel caso di problemi settoriali specifici, dove gli aspetti tecnici sembrerebbero avere una priorità assoluta. L’intervento non riguarda a questo punto la singola impresa, ma la comunità, il sistema locale, le relazioni da attivare al loro interno.

"Condurre contemporaneamente gl’investimenti umani e gli investimenti materiali"

Jacques Girardet, il primo responsabile del progetto, esplicita su Ichnusa il discorso sulla metodologia integrato a base territoriale: “Infine un tratto fondamentale e originale del Progetto Sardegna consiste nella dimostrazione della necessità di condurre contemporaneamente, gl’investimenti umani e gli investimenti materiali, in modo tale da mettere l’uomo di condizione di fruire dei benefici di entrambi senza sfasamento tra di loro. Parecchi insuccessi o mezzi insuccessi di certi esperimenti all’estero, sono dovuti direttamente alla misconoscenza di questa regola fondamentale: che l’uomo in definitiva è l’artefice della propria evoluzione e che nessun piano può essergli imposto dall’esterno. Occorre toccare direttamente l’uomo, convincerlo e condurlo a identificarsi col processo generale di rinnovamento (corsivo nostro)” (J. Girardet, 1961, pag. 94).

Le parole di una delle protagoniste del Progetto, la signora Morin, riportate su Ichnusa, danno conto in maniera puntuale delle istanze allora in atto: “Il problema è far trovare agli uomini le proprie dimensioni, sia nella comunità in cui vivono che nel mondo più vasto che li circonda (…); è essenziale che lo sviluppo non rimanga esterno alle persone, ma divenga operante all’interno dell’individuo. Appare urgente non ricadere ogni volta da capo negli interventi di carattere paternalistico, non giocare più sulle aspettative miracolistiche: gli ostacoli si trovano nelle strutture, la cui autonomia (a livello locale) è sempre inesistente, (…) ogni azione che tenda al miglioramento sociale di una popolazione deve ricercare soluzioni che risultino valide anche in futuro, deve avere cioè una visione della comunità e delle sue esigenze” (ivi, pag. 6).

Un’azione tendente a incidere, potremmo dire oggi con le parole di Amartya Sen (2000), sulle capacità di “riorientamento motivazionale” teso alla diffusione sociale delle “capacitazioni” a ricoprire un ruolo consapevole nella società, coerente coi propri talenti, risorse e obiettivi esistenziali.

Il Progetto Oece attribuisce un ruolo centrale alla combinazione tra assistenza tecnica, formazione e informazione. Quest’ultima è declinata nel suo significato più ampio, diretto a rendere esplicite le risorse locali, e le persone consapevoli tanto delle loro risorse, quanto dei loro problemi e carenze. Al contempo, vengono innestate nei sistemi e nelle pratiche consolidate alcune strategie fortemente innovative, allo scopo di incrementare il sapere e la fabbrilità esistente in modo graduale, tramite micro-adattamenti sequenziali. L’immissione di competenze esterne avviene per interventi modellati lungo linee di minor resistenza, rispettosi delle competenze presenti. Verrebbe da osservare che si modificano risorse e si immette innovazione con l’obiettivo di trasformarle in capacità e competenze legate agli individui. Un esempio emblematico è offerto dalle modifiche introdotte nel processo di tessitura, consistenti in piccole e mirate innovazioni del telaio tradizionale, che consentono di scartare il ricorso a macchine più moderne importate dall’esterno. Di valenza analoga si rivela la presenza di uno dei più grandi artisti sardi del Dopoguerra, Tavolara, che lavora di concerto con le tessitrici e le cestinaie, creando oggetti moderni per l’arredamento a partire dalle modalità originarie di lavorazione e di tessitura. Esempi analoghi sono possibili per l’olivicoltura, per l’allevamento ovicaprino, per l’economia domestica. Si tratta di espressioni di un modus operandi fortemente innovativo, ma al tempo stesso coerente e attento ai saperi e alle risorse territoriali. In questa prospettiva, il Progetto Oece si configura come un intervento che promana da un forte radicamento, perché propone modelli e strumenti di sviluppo il più possibile confacenti ai tratti somatici della società locale.

In un’accezione più specificamente “tecnica” della formazione, il Progetto conferisce grande impulso alla qualificazione professionale dei suoi membri. Ne consegue che l’elevata capacità professionale di tutto il personale si connota come requisito essenziale. Agli operatori sono richieste e fornite non solo doti di competenza tecnica ma anche specifiche “capacità umane” necessarie per un lavoro ad alto contenuto di impegno e abnegazione. Di fatto, alcuni dei capi-servizio e dei membri delle varie équipe avevano già lavorato in progetti di sviluppo in vari Paesi del Terzo Mondo.

Inoltre, la residenzialità degli operatori locali dei vari servizi nei villaggi interessati si rivela una scelta vincente, perché dà loro modo di presidiare alcune posizioni strategiche della zona, attraverso il contatto intenso e continuo con le persone del posto. In questo senso la figura di operatore impiegato nel  progetto si caratterizza come integratore e facilitatore di processi, non come tecnico pianificatore. Jacques Girardet è esplicito su questo punto: “Così il tecnico del progetto non è soltanto un ricercatore ma un consigliere: sovente le circostanze gli impongono di interpretare il ruolo di intervento più diretto, che potremmo chiamare operativo, e che non è tra i tratti meno importanti dell’originalità dell’esperienza” (J. Girardet, 1961, pp. 93-94).

La fiducia nei processi di sviluppo

Un ulteriore merito del Progetto Sardegna va ravvisato nell’importanza che esso attribuisce al ruolo della fiducia nei processi di sviluppo. L’elemento della fiducia era presente, come osserva l’Anfossi, quale norma regolativa all’interno di ciascuna comunità, secondo modelli di comportamento tradizionali, perfino nei casi in cui ostilità e rivalità di lunga data facessero parte della vita sociale. Tale considerazione non si applicava sempre, invece, ai rapporti tra comunità diverse, anche nel caso di villaggi attigui: in questi casi una sfiducia profondamente radicata era spesso la regola (A. Anfossi, 2000). Tuttavia, al Progetto riesce di superare in alcune circostanze questi vincoli costitutivi, fino a creare rapporti di fiducia sufficientemente robusti, attraverso il lavoro coordinato di più comunità per uno scopo comune, come nel caso delle cooperative.

Nell’insieme gli aspetti significativi fin qui delineati configurano elementi di metodo e azioni che anticipano percorsi attuali metodologicamente attrezzati di sviluppo locale territoriale, volti a potenziare l’esistente e mettere in moto risorse e forze endogene latenti. Il Progetto Sardegna pone in atto, come osservano Margherita Russo e Anna Natali ricordando Sebastiano Brusco, “interventi poco costosi che richiedono molto tempo e molto capitale umano per essere portati a termine, ma che una volta avviati funzionano da volano” (M. Russo, A. Natali, 2006, pag. 7).

Dal punto di vista dei risultati tangibili per migliorare i processi produttivi, il successo del Progetto dell’Oece  è senza dubbio più palese in alcuni settori ben definiti delle attività locali: a esso può riconoscersi lo stimolo al miglioramento della qualità e dei metodi della produzione agricola (si pensi all’olivicoltura a Seneghe, oggi città dell’olio), dell’allevamento del bestiame, e dell’efficienza di settori artigianali specifici (tessitura di tappeti, cestineria, e così via). In ambito artigianale – in particolare – va messa in luce la nascita di alcuni centri di eccellenza costruiti intorno all’arte del telaio, anche esterni all’area (Villamassargia, Samugheo).

Sempre Jacques Girardet osserva che un’analisi costi-benefici dimostra che l’investimento è stato sicuramente proficuo. Tuttavia: “Occorre sottolineare che un’azione di assistenza come quella effettuata da Progetto Sardegna non si traduce che parzialmente in risultati economici: nel campo sociale il risultato psicologico ed educativo è difficilmente traducibile in cifre, ma, ciò non di meno altrettanto importante dal punto di vista economico” (J. Girardet, 1961, pag. 96).

Infine, non è trascurabile un’ultima notazione: il progetto contribuì, tra gli altri esiti, alla formazione di segmenti importanti della futura classe dirigente sarda. Parte non trascurabile dei futuri amministratori locali di quel territorio e del Centro Regionale di Programmazione, dell’ ERSAT ha fatto la prima esperienza e si è formata all’interno del Progetto.

P.S. Il Progetto Sardegna chiudeva la sua attività nel 1960. L’esperimento dell’Oece si concluse con l’indicazione di un Centro di Ricerca e Formazione Internazionale per lo sviluppo locale in area mediterranea. Nel 2006, a Seneghe, nello stesso territorio dell’Alto Oristanese, si apre con le medesime intenzioni la Scuola Estiva di Sviluppo Locale “Sebastiano Brusco”, promossa dal Master in Sviluppo Locale dell’Università del Piemonte Orientale e dal Dipartimento di Ricerche Economiche e Sociali dell’Università degli Studi di Cagliari. La Scuola Estiva di Sviluppo Locale rappresenta simbolicamente il trait d’union con il Progetto Sardegna dell’Oece del 1958-62. Essa rinnova l’obiettivo di coinvolgere soggetti chiave nel passato Progetto e nell’attuale quadro istituzionale, accademici, operatori di sviluppo, esponenti delle comunità locali e studenti, con il fine di dare rilievo al tema delle politiche di sviluppo locale e creare una comunità di esperti che ogni anno si incontri per discutere come progettare strategicamente e attuare le politiche legate al territorio.