Valutazione e trasparenza. Serve una riforma regionale condivisa
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In Italia si parla molto, e molto in astratto, di bilanciamento dei poteri e della necessità di migliorare la politica. Per ottenere risultati concreti, serve un sistema credibile per la valutazione dei risultati delle politiche pubbliche. Una politica migliore nasce anche così, elevando l’asticella del confronto tecnico tra esecutivo e legislativo.
- Con un commento di R. Saba, "Politiche e valutazione: un legame virtuoso"
- Qui trovi gli altri articoli di inSardegna.eu sulla valutazione delle politiche pubbliche
Tra le riforme che sarebbe urgente adottare nella prossima legislatura, una merita particolare attenzione perché aiuterebbe tutti noi a capire cosa funziona e cosa non funziona quando il settore pubblico interviene per risolvere un problema. Su questo in Italia sappiamo pochissimo perché quasi sempre i dati non ci sono o sono di scarsa qualità, con la conseguenza che chi disegna le politiche di fatto rinuncia a imparare dall’esperienza e alla possibilità di migliorare continuamente l’efficacia delle proprie azioni.
Come spesso capita, altrove le cose vanno meglio. Prendete la recessione, argomento al centro del dibattito politico-economico mondiale. Se diamo un’occhiata all’arena politica statunitense, un aspetto colpisce subito. Non appena Barak Obama ha presentato il suo “American Recovery and Reinvestment Act 2009”, il piano è stato preso in carico dal Congressional Budget Office (CBO), che in tempi rapidi ha espresso il proprio articolato parere. Cos’è il CBO e per chi fa questo lavoro? Come recita la pagina di apertura del sito www.cbo.gov, si tratta di un organismo la cui missione è “fornire al Congresso analisi obiettive, non-partisan, tempestive che lo aiutino a prendere decisioni in tema di interventi economici e di politiche di bilancio”. Obiettive, non-partisan e di assoluto prestigio, va aggiunto.
La trasparenza nel confronto politico americano
Il parere del CBO è stato reso pubblico il 26 gennaio. Da quel momento, i membri del Congresso e gli elettori americani hanno in mano uno strumento prezioso per valutare sulla base di dati certi e di argomentazioni razionali la credibilità delle affermazioni di Obama sui costi e sui benefici del proprio piano. Una politica migliore nasce anche così, elevando l’asticella del confronto tecnico tra esecutivo e legislativo. Pensate a quanti soldi si spendono per migliorare il sistema scolastico italiano e regionale. Pensate a un Ministro che, improvvisamente, decide di ripristinare il maestro unico perché ritiene che ciò migliori la qualità dell’insegnamento. Quali dati ha usato il Ministro per formarsi questa opinione? Come ha scritto recentemente Ugo Trivellato, uno dei più autorevoli esperti di valutazione delle politiche pubbliche, “un’amministrazione sensibile al problema avrebbe potuto utilizzare la riforma del 1990... per dare una decente base conoscitiva alle troppe parole che si sono lette e sentite in merito”.
Di nuovo, tra le non poche “amministrazioni sensibili” c’è quella americana. Per dare l’idea di questa sensibilità, basta prendere una delle tante politiche pensate per favorire il completamento degli studi secondari degli studenti di famiglie di basso reddito. Per esempio l’intervento denominato “Talent Search”, che è costato 145 milioni di dollari e ha coinvolto 384.588 studenti per una media di 377 dollari per partecipante. Dunque, sappiamo esattamente quanto si è speso e a favore di chi. Ma ha funzionato o no? E se sì, ha funzionato meglio o peggio di altri interventi simili? Risposte: gli studenti che hanno ricevuto il sostegno previsto da Talent Search hanno completato la scuola a un tasso (84%) significativamente maggiore di quello riscontrato tra studenti con caratteristiche simili a quali non è stato elargito l’aiuto (70%). Altre politiche, anche molto più costose, hanno avuto tassi di successo più modesti o persino nulli.
Come faccio a sapere tutte queste cose? Semplice, vado nel sito “What Works Clearinghouse”, finanziato dal governo americano, e trovo un intero, straordinario catalogo di politiche chiaramente descritte e ben classificate sulla base dei risultati ottenuti. Questi esempi confermano un punto molto semplice, di buon senso. Una volta che la politica ha deciso quali sono i problemi più importanti da risolvere, è bene che eviti di trovarsi nelle condizioni di progettare gli interventi necessari sulla base di intuizioni mai verificate e di dati approssimativi.
Perché in Italia si valuta così poco?
Siccome su questa importante banalità probabilmente siamo tutti d’accordo, conviene passare a un problema più difficile. Perché bastano pochi minuti su internet per sapere se una politica americana ha funzionato, mentre per una politica italiana non basterebbero anni? Probabilmente perché le istituzioni che abbiamo ereditato dal passato non sono state pensate per favorire il tipo di analisi che ci serve. Come scrive ancora Trivellato, il nostro modello privilegia un tipo di controllo, quello delle Corti dei Conti, “incentrato sulla conformità alla legge e al bilancio di previsione degli atti che danno luogo a entrate e spese pubbliche e sulla certificazione dei bilanci consuntivi”, e dunque poco attento alla valutazione empirica degli effetti delle politiche.
Mentre noi rimaniamo ancorati al nostro passato, in Europa molti stanno abbandonando questo approccio “burocratico” al controllo. Recentemente persino la Francia ha adottato una legge di riforma costituzionale nella quale si dà grande importanza alla valutazione delle politiche e al ruolo che in essa dovrà svolgere l’organo legislativo, che in questo modo rinforza il proprio potere di verifica sull’operato dell’esecutivo.
Rendere la valutazione un aspetto centrale anche delle nostre scelte pubbliche è difficile ma possibile. Molte tra le migliori esperienze di altri stati suggeriscono che per mettere in moto il processo è bene iniziare proprio dall’assegnare al Consiglio regionale il compito di esprimere precise “domande di valutazione” sui risultati delle principali politiche, e dal dotare il Consiglio di un organismo capace di sostenerlo tecnicamente in questa complessa funzione. Come hanno confermato alcuni recenti seminari organizzati dal CREL sardo, organismi di questo tipo devono essere tecnicamente forti e politicamente non-partisan, e devono essere messi nelle condizioni di costruirsi una solida reputazione di autonomia di giudizio.
Informazioni accurate su cosa funziona aiutano molto a migliorare le politiche e la politica.
Speriamo che nel prossimo Consiglio regionale ci siano nei due schieramenti consiglieri pronti a lavorare insieme per adottare una riforma che potrebbe rendere la Regione Sardegna un modello di trasparenza.
* Da La Nuova Sardegna, 3 febbraio 2009, "Economia, progettazione e trasparenza: Serve una riforma regionale condivisa", p. 19
su Valutazione e Trasparenza
Questo articolo di Francesco Pigliaru va in questa direzione. Mi permetto di aggiungere tre concetti.
Primo. Senza una valutazione oggettiva (o quantomeno più oggettiva di quella attuale) tutto è attaccabile e tutto è difendibile. Ciò comporta che si possono costruire campagne elettorali con pochi programmi e molti attacchi agli avversari. E senza una valutazione seria delle politiche si possono formulare programmi che prescindono dalla variabile tempo. Prima o poi uno dei due schieramenti vincerà. Poniamo il caso che vinca chi prima stava all'opposizione. Avendo fatto promesse in tal senso, impiegherà molto tempo a smontare quanto è stato fatto in precedenza dallo schieramento avversario. In assenza di sistemi di valutazione, chi governa ma è in ritardo sull'attuazione delle promesse elettorali potrà sempre incolpare l’altro di non aver fatto ciò che avrebbe fatto lui al Governo e quindi di non avere responsabilità se non raggiungerà in cinque anni gli obiettivi promessi.
Secondo. Le politiche (più precisamente, le misure di attuazione delle politiche) ingenerano aspettative, da cui discendono comportamenti che a loro volta influenzano le politiche. Oggi questa visione è abbastanza assente.Con un sistema di valutazione forse si potrebbe tenere conto di questo elemento.
Terzo. Le politiche si dividono in congiunturali e strutturali. Oggi troppo spesso si risolvono problemi strutturali con soluzioni congiunturali e problemi congiunturali con strumenti strutturali. Entrambe le cose rischiano di causare danni ingenti. Un serio sistema di valutazione dovrebbe prevedere la dichiarazione di netta distinzione fra i due ambiti. Faccio la politica A (strutturale) per fronteggiare il problema (o il tema, o la minaccia) X (che ha natura strutturale). D'altro canto, se non esistesse la regola di dichiarare il tiro, ognuno potrebbe fare bella figura giocando a carambola.
Politiche e valutazione: un legame virtuoso
Prendo spunto dal suo intervento per focalizzare l'attenzione su un aspetto strettamente collegato: l'esistenza di sistemi affidabili di valutazione spinge chi governa a costruire programmi "valutabili".
Per tutti noi è ovvio (ma forse non lo è realmente) che un buon programma è quello che può essere valutato, dove la bontà non attiene alla qualità astrattamente definita delle politiche proposte quanto alla possibilità di verificare la corrispondenza tra queste e gli obiettivi che si dichiara di voler conseguire. Un esempio molto chiaro, come rilevato da Pigliaru, è offerto dall'American Recovery and Reinvestment Plan di Obama (http://www.whitehouse.gov/agenda/economy/).
Ai nostri occhi può apparire sin troppo essenziale e sintetico, quasi "povero", abituati come siamo a Programmi di pagine e pagine, ma ad un occhio attento non sfuggono i suoi pregi sostanziali: una chiara definizione della visione complessiva (2 pagine!); l'indicazione delle risorse complessive e specifiche necessarie; la fissazione delle politiche; l'indicazione per ciascuna di esse degli obiettivi qualitativi e quantitativi (variabili fondamentali prese a benchmark dell'efficacia dell'azione).
Il tutto in pochissime pagine, nonostante si tratti del principale atto della Presidenza a stelle e strisce.
Facciamo un esempio, il Piano prevede il "raddoppio della produzione di energia da fonti rinnovabili nei prossimi 3 anni".
Viene dunque definito chiaramente il macro obiettivo e il tempo di realizzazione.
Se si va alla Politica corrispondente per la "Energia e Ambiente" (http://www.whitehouse.gov/agenda/energy_and_environment/) si vede che quel macro obiettivo viene ripartito in alcuni sotto obiettivi specifici:
1) creare 5 milioni di nuovi posti di lavoro investendo 150 miliardi di $ nei prossimi 10 anni per catalizzare gli sforzi del sistema produttivo privato per costruire un futuro basato sull'energia pulita;
2) entro 10 anni eliminare le attuali importazioni di petrolio da Medio Oriente e Venezuela;
3) entro il 2015 mettere sulla strada 1 milione di automobili ibride, costruite negli Stati Uniti, capaci di percorrere 150 miglia con un gallone;
4) assicurare che il 10% dell'energia provenga da fonti rinnovabili entro il 2012 e il 25% ento il 2025;
5) ridurre le emissioni di gas serra americane dell'80% entro il 2050
Ciascuno di questi obiettivi viene poi declinato in ulteriori micro target
Il tutto prende a malapena due pagine.
E' necessario sapere altro? E' necessario riempire pagine e pagine nelle quali si descrivono le cose che si vuole fare?
No non è necessario, perchè una volta dichiarata la strategia e quantificati i target e le risorse, il come raggiungerli spetterà all'Esecutivo, l'efficacia della cui azione verrà però valutata sulla base degli obiettivi inizialmente prefissati.
Riempire pagine e pagine della descrizione di cose che si intende fare non porta altra conseguenza che rendere fumose le strategie, incomprensibili gli obiettivi, irrilevabili i risultati, e quindi non valutabile l'efficacia dei programmi.
Viceversa essere chiari nelle strategie, definiti negli obiettivi, trasparenti nei risultati, favorisce la valutazione dei risultati della propria azione.
E che proprio questo sia l'effetto immediato di un Programma adeguatamente costruito è dimostrato dal fatto (ben segnalato da Pigliaru) che il 26 gennaio 2009 dopo esattamente 2 giorni dal discorso con il quale il Presidente Obama presentava ufficialmente il Piano, il Congressional Budget Office (http://www.cbo.gov), l'organismo indipendente che supporta il Congresso nella sua attività di valutazione dei bilanci federali e delle iniziative legislative che abbiano implicazioni sugli stessi budget, rilasciava la stima dei costi per il Governo Federale del Piano (http://www.cbo.gov/ftpdocs/99xx/doc9968/hr1.pdf). Veniva cioè fornita una valutazione di impatto, autorevole e trasparente, che poteva essere utilizzata dai membri del Congresso, ma anche dai portatori di interessi più o meno organizzati, finanche dai semplici cittadini, per capire i possibili effetti delle promesse del neo Presidente.
Esiste dunque un legame virtuoso molto forte tra modalità di predisposizione di politiche/programmi e loro contenuti e l'esistenza o meno di sistemi efficaci di valutazione. Laddove i secondi sono inesistenti o inadeguati, ci si può permettere, non solo di scrivere e promettere qualsiasi cosa, ma di portare avanti una qualsivoglia politica, certi che non ci sarà nessuno in grado di confutare le nostre affermazioni o evidenziare l'inefficacia di un certo intervento e il mancato raggiungimento degli obiettivi.