E’ soprattutto merito di Leopoldo Elia aver evidenziato che le forme di governo funzionano in modo diverso a seconda del contesto in cui operano e, in particolare, in conseguenza del sistema dei partiti e della cultura politica. Così sappiamo bene che la forma di governo parlamentare britannica funziona diversamente da quella tedesca (o spagnola), e le prime tre da quella italiana, proprio in virtù del numero dei partiti e della cultura politica (muta la qualità delle istituzioni e il loro funzionamento se gli orientamenti dominanti sono, ad esempio, l’indifferenza, il cinismo, la rigidità, il dogmatismo, o viceversa il senso di fiducia, l’adesione, la tolleranza per le forze politiche diverse dalla propria, e così via).

Non di sola Ingegneria istituzionale vive la politica

Questo dato di fondo non può essere trascurato nel dibattito sulla statutaria. I limiti della politica sarda di ieri, di oggi e di domani discendono in misura rilevante, pur se non esclusiva, da questi fattori. Così l’elevata instabilità politica e la scarsa produttività legislativa della precedente esperienza regionale (soprattutto a partire dal 1994) non è figlia della intrinseca inadeguatezza della forma di governo parlamentare, quanto del multipartitismo estremo, della progressiva deistituzionalizzazione dei partiti, della degenerazione della cultura politica che tutti coinvolge, rappresentati e rappresentanti. Parimenti, le delusioni da alcuni maturate con riferimento all’attuale esperienza regionale non sono figlie dell’intrinseca malvagità dell’elezione diretta, ma discendono dalla crisi dei partiti e della partecipazione politica (che è un fenomeno generale in Europa), dalla qualità della classe politica e dalla cultura politica che essa esprime. L’ingegneria costituzionale ha dei limiti. Le norme possono anticipare e incoraggiare o, al contrario, correggere e ostacolare certe tendenze, ma solo entro certi limiti prevedono (e prevalgono su) l’uomo. E’ tenendo conto di questi limiti che va affrontato il dibattito sulla legge statutaria.

Democrazia di indirizzo e democrazia di investitura

Nel dibattito concernente la legge statutaria ha assunto un rilievo preminente il giudizio di valore sulla forma di governo regionale. I critici della forma di governo sottolineano la valenza autoritaria dell’elezione diretta del presidente della Regione e la sua inidoneità a promuovere la partecipazione politica dei cittadini. A nostro avviso, tuttavia, l’elezione diretta, di per sé, non è sintomo di deficit democratico (o magari, all’inverso, di un surplus di democrazia). Essa è solo una dei contenitori possibili in cui la democrazia può prendere forma.

Tradizionalmente, infatti, si distingue tra democrazia di indirizzo e democrazia di investitura, a seconda che gli elettori eleggano direttamente solo l’Assemblea legislativa o, invece, eleggano anche un Presidente. Il primo caso è quello proprio delle forme di governo parlamentari, in cui il Governo non è eletto direttamente, ma deriva la propria legittimazione dalla fiducia delle Camere. Democrazie di investitura sono invece quella americana e francese, in cui il vertice dell’esecutivo è eletto direttamente. L’elezione diretta non è quindi sintomo di un modello autoritario di forma di governo. Il giudizio sulla democraticità di un sistema politico dipende da altri elementi, quali la garanzia delle libertà fondamentali, il pluralismo dell’informazione, il pluralismo partitico, da una parte; l’esistenza di adeguati controlli e bilanciamenti tra i poteri, dall’altra. Sul primo punto, credo che niente sia necessario precisare: le pagine più oscure della storia d’Italia – fatte di persecuzione degli avversari, di violenze e omicidi politici, fino alla soppressione delle libere associazioni sindacali e del pluralismo partitico - sono parte di un passato lontano.

Il nodo gordiano: il potere di scioglimento

Dobbiamo quindi chiederci se il sistema di checks and balances disegnato dalla legge statutaria sia convincente, precisando che la forma di governo nella legge statutaria riproduce quella della legge cost. 2/2001 attualmente in vigore, ovvero quella mediante cui Soru è stato eletto Presidente della Regione Sardegna. Essa prevede tre elementi fondamentali: a) la separazione di funzioni tra giunta e Consiglio regionale (il Presidente dirige la politica della Giunta; gli assessori sono preposti ai rami dell’amministrazione; il Consiglio regionale è titolare della funzione legislativa e regolamentare, di indirizzo e di controllo); b) l’elezione diretta del Presidente della Regione; c) la regola simul stabunt simul cadent, secondo cui se il Presidente si dimette, provoca lo scioglimento del Consiglio regionale, e se il Consiglio regionale approva una mozione di sfiducia al Presidente, provoca le dimissioni della giunta, ma anche lo scioglimento del Consiglio regionale.

La separazione dei poteri è quindi souple, in virtù del collegamento tra i due organi assicurato dalla regola simul stabunt simul cadent. Il nodo gordiano è costituito in particolare dal potere presidenziale di scioglimento del Consiglio mediante dimissioni del Presidente, potere che, secondo taluni, può alterare l’equilibrio tra gli organi e, di conseguenza, innestare il germe dell’autoritarismo nella forma di governo. A nostro avviso questo potere, pur importante, non deve tuttavia essere sopravvalutato, poiché nessun Capo del Governo può governare solo con la forza della minaccia di scioglimento, pena una lacerazione irrimediabile della maggioranza stessa. E’ ben vero che la minaccia di scioglimento può essere utilizzata per irreggimentare maggioranze riottose, ma in tutte le esperienze costituzionali in cui, di fatto o di diritto, il Capo del Governo è titolare di tale potere (dal Regno unito alla Spagna), solo in casi eccezionali esso viene utilizzato con questo fine. Uno scontro permanente tra Presidente e maggioranza costituisce una confessione di fallimento di un intero gruppo dirigente, incapace di raggiungere intese sull’attuazione di un programma presentato agli elettori, e né il Presidente, né i consiglieri hanno interesse ad un simile esito.

Lo scioglimento è un esito non gradito da entrambe le parti in causa, poiché in tal modo esse metterebbero a rischio – a serio rischio – i rispettivi uffici. Il raggiungimento di un accordo è quindi interesse comune delle parti in causa. In altri termini, il potere di scioglimento rafforza il Presidente rispetto al Consiglio regionale, ma tale forza non esclude la necessità della costruzione del consenso sulle misure proposte. Se ad esempio si guarda all’esperienza costituzionale britannica, archetipo del parlamentarismo maggioritario, vediamo che solo su issues radicalmente divisive, come la ratifica del Trattato di Maastricht, il Primo Ministro è arrivato a minacciare lo scioglimento per compattare una maggioranza riottosa; di regola, invece, questo potere è esercitato nell’interesse della maggioranza, al fine di far svolgere la campagna elettorale nel momento più favorevole al partito di Governo. Si potrebbe obbiettare che, nelle forme di governo parlamentari, il potere di scioglimento è bilanciato dal rapporto di fiducia tra l’Assemblea e l’esecutivo (o il suo capo), mentre l’approvazione della mozione di sfiducia determina, secondo la legge statutaria, anche lo scioglimento del Consiglio regionale. Eppure, così come la minaccia di scioglimento anche la sostituzione del Capo del Governo costituisce un fatto raro ed eccezionale nelle democrazie parlamentari dell’alternanza, poiché, quando essa non segue un percorso concordato dai gruppi dirigenti, ma costituisce l’esito di una lacerazione interna, anch’essa viene percepita come la confessione di fallimento di un gruppo dirigente.

Di fatto, se prendiamo in considerazione la storia costituzionale britannica, tedesca e spagnola, il leader della maggioranza cessa dal proprio ufficio quasi sempre in seguito ad una sconfitta elettorale o, come nel caso della sostituzione di Blair con Brown, al termine di un percorso concordato. Il Capo del Governo sa bene, pertanto, di poter esercitare i propri importanti poteri con ampia (nel caso britannico: amplissima) discrezionalità, tenuto conto, naturalmente, della struttura della maggioranza e dei limiti imposti dal Governo di coalizione (ove vi sia): moduli di funzionamento, questi, non dissimili da quelli ravvisabili nella forma di governo regionale.

Stabilità dell’esecutivo e pratica improponibilità della sfiducia costruttiva

E’ forse impossibile stabilire in astratto quale sia la migliore delle forme di governo possibili. Il rendimento di una forma di governo dipende, come si è già precisato, da tante circostanze. Una delle ragioni che inducono, a mio avviso, a ritenere positiva per la Sardegna questa forma di governo, è la stabilità dell’esecutivo che ad essa si accompagna, la quale ha posto fine alle frequenti crisi di giunta dell’XI e della XII legislatura. Così come il Presidente americano e il Presidente francese, anche il Presidente di Regione è di fatto inamovibile, data la scarsa propensione delle Assemblee ad approvare una mozione di sfiducia che causerebbe lo scioglimento del Consiglio.

E’ bene chiarire che l’elezione diretta non può essere accompagnata dalla sfiducia costruttiva: questo non perché tale soluzione sia tecnicamente improponibile, ma perché la Corte costituzionale (sentenza 2/2004) ha posto le Regioni innanzi a un’alternativa secca, imponendo di scegliere tra la forma di governo parlamentare da una parte, e l’elezione diretta del Presidente corredata dalla regola simul stabunt simul cadent (ovvero quella attualmente in vigore, riprodotta dalla legge statutaria) dall’altra. Tertium non datur. Non sono consentite contaminazioni. La giurisprudenza de qua è stata successivamente confermata e costituisce un vincolo insuperabile. La legge statutaria si muove all’interno di questi vincoli, così come gli statuti delle Regioni ordinarie; per fare diversamente sarebbe necessaria una modifica dello statuto speciale, con legge di revisione costituzionale approvata dal Parlamento, secondo l’art. 138 Cost., che tali vincoli eliminasse. E’ anche per questo, riteniamo, che tutte le Regioni d’Italia che hanno esercitato la potestà statutaria hanno scelto l’elezione diretta.

Ragioniamo però come se questo macigno posto dalla Corte costituzionale non esistesse e fosse possibile introdurre la sfiducia costruttiva. Come abbiamo visto, se questo istituto si accompagna a un ridotto numero di partiti, esso rimane tendenzialmente silente. Ad esempio in Germania è stata utilizzato solo due volte (nel 1972 e nel 1982), e la seconda volta è stato interpretato come se si accompagnasse alla regola simul stabunt simul cadent: accadde infatti che la nuova maggioranza scelse di andare alle elezioni anticipate, affinché il corpo elettorale potesse confermarla o meno. Proiettata nel nostro multipartitismo estremo, la sfiducia costruttiva potrebbe avere come conseguenza un ritorno all’instabilità di giunta e legittimerebbe i cambi di maggioranza. E’ quanto accaduto, ad esempio, in tre Regioni ordinarie nel 1997. La legge elettorale 43/1995 conteneva una “norma antiribaltone”, in forza di cui il mutamento di maggioranza nei primi due anni di legislatura avrebbe comportato lo scioglimento anticipato. Non appena questi due anni furono passati, giunte di centro-destra furono sostituite da giunte di centro-sinistra, senza un passaggio elettorale. Anche l’istituto della sfiducia costruttiva, in altri termini, può essere letto come foriero di benefici (più flessibilità nella forma di governo) ma anche di costi (nel senso che può minare la stabilità di giunta e vanificare la scelta della maggioranza a livello di corpo elettorale). La cosa non deve sorprendere: la sfiducia costruttiva è mutuata dalla forma di governo parlamentare, e questa forma di governo ha un buon rendimento con un ridotto numero di partiti.

Questa ipotesi di unire elezione diretta e sfiducia costruttiva è, però, una mera esercitazione accademica, poiché, giova ribadirlo, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale non sono ammesse contaminazioni: tra elezione diretta del Presidente e forma di governo parlamentare, tertium non datur.

Interesse generali versus interessi frazionari

Una seconda ragione che mi induce a un giudizio positivo su questa forma di governo è la tendenza equilibratrice tra Consiglio e giunta, la quale è il presupposto per un efficace contemperamento, nella formazione dell’indirizzo politico, di interessi frazionari ed interesse collettivo. Occorre chiedersi: la sintesi tra interessi sezionali e interesse generale regionale potrebbe essere parimenti assicurata in una forma di governo parlamentare? La risposta è negativa per almeno due motivi: in primo luogo, la classe politica regionale, non solo sarda, appare spesso intrappolata in logiche che la allontanano dall’interesse generale. Il consigliere regionale è un professionista della politica eletto nei collegi provinciali e, quindi, la sua principale (se non esclusiva) preoccupazione non è l’approvazione della “grande legislazione”, ma delle “leggine”; la sua aspirazione massima non è occuparsi di legislazione, ma di amministrazione attiva. In questo contesto si rivela l’utilità di una democrazia di investitura. La vocazione dell’Assemblea alla rappresentanza degli interessi frazionari è infatti temperata e bilanciata dall’elezione diretta del Presidente che, avvenendo su tutto il territorio regionale, costringe i candidati alla Presidenza a presentarsi con proposte di interesse generale. Tale esigenza è divenuta ancor più forte dopo l’entrata in vigore della legge costituzionale 3/2001, che ha sensibilmente aumentato le competenze legislative regionali. L’investitura popolare del Presidente e del programma costituisce, quindi, la premessa per una politica regionale che assicuri il contemperamento di interessi frazionali ed interesse collettivo.

Riforma costituzionale del 2005 e legge statutaria del 2007

Perché dire no alla legge costituzionale approvata dalla maggioranza di centro-destra nella XV legislatura e dire sì alla legge statutaria? Tralascio i facili argomenti che la prima modificava mezza costituzione mentre la seconda si colloca, necessariamente, nel rispetto della Costituzione, cui è sottoordinata; che quella riforma era tecnicamente rozza; che conteneva disposizioni irrazionali o limitative della ratio garantista della Costituzione del 1948, in particolare relativamente al procedimento legislativo, al sedicente Senato delle Regioni, al Presidente della Repubblica e alla Corte costituzionale, e vengo al punto caldo della comparazione delle forme di governo in esse disegnate. Nella legge costituzionale si prevedeva un meccanismo giugulatorio attraverso cui la minaccia di scioglimento, da arma tendenzialmente eccezionale nella lotta politica, diveniva ordinario strumento di formazione dell’indirizzo politico, con evidente alterazione del bilanciamento tra i poteri (così recitava il “nuovo” articolo 94 Cost.: “Il Primo ministro può porre la questione di fiducia e chiedere che la Camera dei deputati si esprima, con priorità su ogni altra proposta, con voto conforme alle proposte del Governo, nei casi previsti dal suo regolamento. La votazione ha luogo per appello nominale. In caso di voto contrario, il Primo ministro si dimette. Non è comunque ammessa la questione di fiducia sulle leggi costituzionali e di revisione costituzionale”). Disposizioni, queste, tanto più gravi se si pensa che la legge statale, a differenza della legge regionale, può per ragioni di competenza incidere sulle libertà fondamentali e (in larga misura) sul finanziamento dei diritti sociali. Non solo: la fiducia al Primo Ministro, nel voto sulle mozioni di sfiducia e nella sfiducia costruttiva, doveva essere confermata conteggiando esclusivamente i voti dei deputati di maggioranza. Si inseriva nel rapporto tra Governo e Assemblea un elemento di enorme rigidità che avrebbe alterato la naturale elasticità della forma di governo parlamentare, rendendo assai difficile, se non impossibile, il funzionamento del meccanismo costruttivo.

Il significato politico del no alla legge statutaria

Gli argomenti con i quali si sostiene il no alla statutaria sono contradditori, anche perché diversi sono i punti di vista di coloro che lo sostengono. Da parte di alcuni si sottolinea il pericolo di un rafforzamento dei poteri del Presidente rispetto alla disciplina vigente. Questo però, lo ribadiamo, è sicuramente falso. Gli elementi costitutivi della forma di governo vigente sono identici a quelli della legge statutaria: elezione diretta del Presidente e regola simul stabunt simul cadent, e non poteva che essere così in forza della già citata giurisprudenza costituzionale. Da parte di altri, invece, si sottolinea che il no alla statutaria non implica comunque il ritorno alla forma di governo parlamentare a tendenza assembleare. Sul piano strettamente giuridico, quest’ultima affermazione è corretta, poiché rimarrebbe in vigore la legge costituzionale 2/2001; credo però che a nessuno sfugga il significato politico del rigetto popolare di una legge che conferma l’elezione diretta del Presidente. I sostenitori di un ritorno alla forma di governo parlamentare, che nella classe politica non sono pochi (viste le maggiori opportunità di una nomina in giunta che si accompagnano al Governo di partito), trarrebbero nuova forza in Assemblea per seguire un percorso che, fino ad ora, data la popolarità dell’elezione diretta, è stato perseguito solo da una Regione (il Friuli Venezia Giulia), la quale si è poi dovuta arrendere innanzi al no espresso dal corpo elettorale nel referendum. Né è vero che con la statutaria si potrebbe disegnare un assetto terzo tra quello oggetto del referendum e la forma di governo parlamentare, dato il vincolo posto dalla giurisprudenza della Corte costituzionale: per fare ciò, sarebbe infatti necessaria una modifica dello statuto speciale, con legge di revisione costituzionale approvata dal Parlamento ex art. 138 Cost. Secondo il diritto ora vigente, la legge statutaria può muoversi solo all’interno di una scelta binaria. Per questo dico che, se si è favorevoli all’elezione diretta del Presidente e alla regola simul stabunt simul cadent, è consigliabile votare sì (e, ovviamente, chi auspica il ritorno alla forma di governo parlamentare, farà bene a votare no).

Per queste ragioni ho scelto di votare sì al referendum sulla legge statutaria.

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